职务消费

消费领域术语

职务消费，顾名思义就是国家公职人员履行公共职务而引起的各种公务消费开支的总称。主要表现在公务用车、接待、出差、会务、办公等费用支出。近几年，不合理的职务消费在社会上造成极坏的影响，究其根源，既有部分企业负责人以权谋私的因素，也有缺少对职务消费明确界定和相应严格的财务制度规范的因素。

发展历程

从1978年至2003年的25年间，中国财政收入增长约28倍，而行政管理费用则从不到50亿升至7000亿元，增幅达87倍。 2003年，我国的行政管理费占财政总支出的比重已达到19.03%，中国公务员的职务消费占全国财政总收入的比例达24%。

然而，在履行公务中，不需要那么多或那么奢侈的消费，或者不是履行公务需要，而是利用职务之便或假借履行公务名义用于满足个人需求的假公济私的个人消费，我们称之为职务消费的“异化”。职务消费的膨胀，一方面导致政府管理费用、企业经营成本失控，另一方面必将扩大已经出现的社会分配不公，引起群众强烈不满。为此，国家有关部门三令五申，多次发文制止公款吃喝、公车私用、公费旅游等打着“公”字号的消费行为，但职务消费现象还是屡禁不止。

存在问题

成本高

据有关资料显示，截止2008年我国职务消费分别占了全部财政收入和支出比例的10%和38%以上，严重挤占了财政资金，成为各级财政经费支出的一大负担，同时更成了财政支出的一大漏洞。一些地方的职务消费开支已占其财政开支的半壁河山，有的地方仅公车消费就占其地方财政支出的1/3以上，甚至更多。由于过高的支出，有的导致财政资金入不敷出，单位经费压力增大，已影响到干部职工工资不能按时足额发放。

随意性

我国公务员的工薪虽然不高，但从公务员职务消费来说，却是很昂贵的。职务消费虽说也制定了一些“标准”，但多半是说在口上、写在纸上、挂在墙上，没有真正的落实在行动上。在实际执行中，随意性较大，不少单位超标准接待是屡见不鲜。少数领导干部还将职务消费以职级定标准，以职级定待遇，互相攀比，大讲排场，大手大脚，吃的没得倒的多，浪费严重，导致支出费用膨胀，“标准”形同虚设。

漏洞多

极少数人还以职务消费为名，大搞弄虚作假、虚报冒领，把职务消费变成了一些腐败问题的藏污纳垢处所。以招待费名目，乱报销。公车私用的现象比较普遍，走亲访友用车、观光旅游用车、钓鱼用车、婚丧嫁娶用车、吃酒送礼用车、接送孩子上放学用车、妻子儿女用车，亲戚的亲戚、朋友的朋友用车等无处不是、凡有尽有。一些单位和个人以外出“学习考察”、“招商引资”、“研讨交流”为名，把公费旅游巧妙地隐藏在公务活动之中去报销。一些单位的领导在升迁即将离任之际，还要大捞一把，原湖南省娄底市财政局局长赵更效在升迁娄底市副市长即将离任之际，还伙同杜继黄导拨财政款32万元，自己留下28万元。

监督难

由于职务消费本身是必不可少的，有其合理合法性，职务消费的主体大都是领导和公务人员，加之职务消费中的问题又带有一定的隐蔽性，难于界定和发现，易形成“管得着的看不着，看得着的管不着；上级监督---太远；同级监督---太软；下级监督---太难；群众监督---不敢”的局面，出现监督“死角”。由于没有有效监督，致使职务消费中存在的问题难以得到及时查处和解决，因而使职务消费越演越烈、越来越腐化、越来越巧立名目和放纵。

不良影响

1、过度负债，提高了行政成本。某镇2001年8月至2006年底期间，对外债务总额高达2346万元，年均负债增长率达到42.9%，严重影响了政府的正常运转。

2、助长吃喝风，滋生腐败，严重影响了党和政府的形象。职务消费不规范，必然造成盲目攀比行为，间接助长吃喝风，容易滋生腐败。某镇在领导任期内，镇政府及各部门共列支餐费166万元、租车费55万元（不含正常出差乘车费用）。如果基层领导干部热衷于高档职务消费，拿着手机指挥，坐着轿车检查，成天泡在饭馆酒桌上，必然会影响党和政府形象，疏远领导与群众之间的关系。

3、套取资金，影响专项资金发挥效益。由于管理不规范，假公济私、铺张浪费，职务消费急剧膨胀、过多过滥必然造成透支财政，挤占、挪用专项资金等违纪行为的发生。如某镇私刻他人印章套取低保资金39万元。这严重影响了专项资金的效益发挥，侵害了人民群众的切身利益，也使政府公信力受到质疑。

4、违反财经制度，私设“小金库”。领导干部职务消费看似冠冕堂皇，但毕竟有一些是不能公之于众的，如用于各方协调的交际应酬费用就无法做帐。于是，不少部门、镇街想方设法违纪私设“小金库”。

原因分析

职务消费中出现的种种问题，成因错综复杂，其根本在于政府支配公共财力的权力过大，花钱没有规矩，消费不公开不透明，缺少必要的监督，公共权力“私有化”等。

职务消费的不透明

从职务消费本身的特征来看，由于职务消费和非职务消费之间有一定的模糊性，往往相互纠缠在一起，相互转化。政府庞大的职务消费俨然是一个大“灰箱”，合理正常的、假公济私的、铺张浪费的和贪污腐败的共同夹杂在里面。打着“公务”幌子的支出，多半不明不白，是一笔糊涂账，原因就在于除了当事人外，很难界定支出的性质和必要性，一些别有用心的人就利用公务员职务消费领域的盲点和模糊特征做起了文章，并越做越顺手，越做越有心得，最后难以避免成为个别干部的一种常态，成为一个既方便又没有风险的腐败途径。

相关制度和禁令无法落实

导致领导干部职务消费向权力消费转化的最根本问题不是没有制度，而是有制度难执行或不执行。最根本的原因则是“官本位”思想和过多的巧立名目消费。比如公车配备及使用，吃喝接待，会议开支，学习培训，出差出国等，都有明确而周全的制度规定，问题就是不执行。究其原因，自然有政出多门、主体混乱，本位作祟、设利设租，自相矛盾、权威性差，权力干预、监督太难，等等。但其中很重要的原因是，这些规定、禁令、通知都是就事论事，头痛医头、脚痛医脚，未能追根寻源从源头治理，不敢触动既得利益集团，没有在体制机制上下功夫。

价值取向错误

行政权力本来是一种公共权力，它所涉及的对象是公共事务，追求的是公共利益。然而在权力运行过程中，行政主体往往置行政道德规范于不顾，通过堂而皇之的“公务”，而达到满足个人或者少数人利益的一种彼此间心领神会的公权与私利的交换。“公款消费”的层次高低不再是消费水平的反映，而是当事人有能力、有本事和有地位的象征。受中国传统消极文化的影响，人们往往在乎外人评价胜于自我评价，这种自我心理较量导致公款使用者们竞相攀比，吃喝讲排场，用车讲高档，考察讲品位，在他人羡慕的眼光中寻找满足感。实践证明，搞奢侈的风险很小，从而导致不奢侈不光荣、奢侈也不可耻的怪象。更有甚者，因“出手大方”、“敢于和善于”利用公共资源协调方方面面的关系，不仅平安无事，而且还不断加官晋爵。这种“榜样”和“示范”是会“传染”的，职务消费的“异化”行为正是在这种趋利避害的选择中愈演愈烈。

预算柔性诱使

长期以来实行的计划经济体制下的财政管理模式，预算柔性有余刚性不足，预算支出的用途与计划或活动的结果没有关系，预算的执行又标准不一，有着很大的弹性空间，往往是“会闹的孩子多吃奶”，致使一些单位和部门领导在工作中不计成本，消费无度。预算外资金虽然实行了“收支两条线”管理，但仍有一些单位违反规定私设小金库，使得领导干部一些不正常消费有了列支渠道。更何况减少职务消费费用、降低职务消费规格并不能直接给各级官员带来物质回报和晋升机会，也不可能通过竞争方式淘汰掉成本太高的公共组织。因此，政府组织中的少数人往往只是追求个人控制权的最大化而不关注成本。

利益的刚性阻碍

在职务消费制度建设中，作为“理性经济人”的政府及其公务员既是行政体制改革的执行者和推动者，又是行政体制改革的直接对象，自然也有自己的利益偏好和利益刚性。由于部门之间、地方政府之间供给制实际水平的极大差距导致的制度性不公平，形成了错误导向，扭曲了分配杠杆的激励机制，大量补贴游离于工资之外，造成收入分配不公，刺激了追求职务消费最大化的“补偿”心理和行为。规范职务消费是一种“外源式”的自我手术和自我改革，势必会在一定程度上触及、震动或破坏政府及其行政人员的既得利益格局，其阻力也就可想而知。

信息不对称

由于职务消费往往都有其合理性和合法性，消费的主体大多是领导干部和其他掌握一定权力的公务人员，只要有职务就一定能够职务消费，加之信息和权力的不对称，使职务消费中存在的不规范问题带有一定的隐蔽性，难以界定和发现，容易形成“上级机关监督不到，同级机关监督不了，内部监督走形式，社会监督难落实”的局面，出现监督“死角”，以致职务消费中的腐败问题多处于隐性状态，无法得到及时查纠和解决。

解决对策

公务消费

职务消费“异化”的根本原因，在于片面强调“职务”而忽视了“公务”。“公务消费”与“职务消费”虽然只有一字之差，但寓含的内容却截然不同。“公务消费”首先肯定了这是公务，公务需要人完成，因而完成公务的消费与职务没有绝对关系或者比例关系;“职务消费”强调的是职务，虽然也有公务性质，但这种消费与职务是挂钩的，是一种比例关系、绝对关系。如官当得大的，电话费、接待费、车改费等一切补贴都多，甚至超过工资收入;而官当得小或者没有当官的，尽管有大量公务活动，但补贴却很少，根本无法满足公务要求。因而，只有将职务消费严格界定在“公务”范畴，才能避免把任何公务消费都与职务挂钩带来的弊端。

阳光消费

把“职务消费”置于阳光之下，让公务员在阳光下消费，是最好的“防腐”措施。公务员职务消费改革，应将职务消费标准由财政统包统揽转变为总量控制、包干到人;将消费方式由隐性化向显性化转变;将结算方式由实报实销向最终货币化转变。要公开行政成本，治理“合法腐败”。政府应实行政务公开，细化开支项目，尤其是老百姓比较关注的政府部门公车使用、办公设施、公务接待、出国考察培训等支出情况，应以比较详细的类别列出，减少“暗箱”操作，将行政成本置于阳光之下，使政府官员置身于公众监督之中。有了公众的监督，政府官员才会自觉约束自己的行为，更为重要的是可以通过民主监督，预防和治理腐败。

刚性预算

职务消费的核心是财政制度问题，一方面，“无财难以行政”，财政是行政的经济基础，没有钱，没有财力支持，什么事也办不成。所以职务消费是必须的，是行政运行的成本。另一方面，“无政难以制财”。行政活动是公务人员用人民的钱为人民办事，成本和效用都是外在的，必须有一套严格的程序予以控制，才能保证财政资源的运用不偏离公众利益，否则必然产生浪费和腐败。规范职务消费就是要使消费主体具体化，严格划定职务消费范围，结合部门预算将消费支出具体到项目和人，不准超越，不以人废也不以人存。职务消费的规矩就是政府预算。预算的本质是法律，预算是年度立法，政府及其公务人员花钱必须严格依据预算，没有预算，一分钱也不能花。预算必须是公开的、透明的，必须接受立法机构与公众的监督，真正建立起科学合理的现代预算制度，这是公务员职务消费制度化改革的深层次要求。

货币化

按照政府运作模式和市场经济规律，推行职务消费货币化改革，逐步建立一套机制完善、运作规范、措施得力的管理制度，准确衡量公务员职位所消耗的社会价值，并在此基础上实现标准化、制度化的绩效考核。国际上通行的办法是，把个人职务消费支出计入公务员薪酬，给有消费需求的岗位设立一定的资金额度，无论盈余还是不足，全由支配者自我调整。我国公务员的职务消费也应尽可能以货币形式表现出来，不管是差旅费、公务用车、公务招待、均以货币形式出现，并按照公务、职务需要，严格规定消费范围、消费限额。可试行“公务卡”随时消费，按人按次、按期结算并定期公开，以强化公务活动的成本观念和效率意识。

措施

职务消费的改革是一个上下联动的系统工程，如果上级单位没有实行职务消费改革，下级单位就无法进行彻底的改革，同时又是一个渐进的过程，其进展还要取决于相关的配套改革。当前，要按照先易后难原则推行改革措施，建立一个不利于腐败滋生的整体环境，建立激励和约束制度，完善福利保障，加大腐败成本，使公务员不敢贪、不想贪、不必贪、不能贪。

禁令

1.超标准购买公务车辆、豪华装饰办公场所，或者在企业发生亏损期间，购买、更换公务车辆、装修办公室、添置高档办公用品。

2.超标准报销差旅费、车辆交通费、通信费、出国考察费和业务招待费。

3.用公款支付应当由个人承担的购置住宅、住宅装修、物业管理等生活费用，或者挪用企业的材料物资，修建和装修个人住宅。

4.违反规定用公款进行高消费娱乐活动，或者用公款支付非因公的消费娱乐活动费及礼品费。

5.违反规定用公款支付应当由个人负担的各种名义的培训费、书刊费等。

6.违反规定用公款为个人购买商业保险或者支付相关费用。

7.违反规定用公款为个人变相支付各种理疗保健、运动健身和会所、俱乐部等费用。

8.违反规定用公款为亲属、子女支付各项费用，或者用公款支付应当由个人承担的其他费用。

9.利用职务上的便利，在企业内部或到下属企业以及往来单位转移职务消费支出。

10.通过虚开会议费发票及虚购物资材料、固定资产、办公用品等名义套取现金，用于职务消费支出。

11.以各种名义对已配备公务用车的国有企业负责人发放用车相关的补贴。

12.其他违反法律、法规规定的职务消费。