行政应急

关于国家行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共事件的制度

行政应急，是关于国家行政机关行使应急职权以控制和消除突发公共事件的制度。行政机关管理的行政事务，大体上可以分为正常社会状态下的行政事务和非常社会状态下的行政事务，行政应急是法律上为管理和控制非常状态下行政事务的制度。

基本特征

第一，突然发生具有社会危害性的公共事件，对全国或者一定区域的国家、社会和公众的安全造成严重危害；第二，正常状态下的行政管理不足以控制和消除突发公共事件导致的社会危害，必须采取特别行政应急措施；第三，为维护国家、社会和公众的整体利益，公民个人将增加新的负担。

法制建设

行政应急是我国改革开放时期法制建设的重要组成部分。2004年第十届全国人民代表大会第二次会议修改宪法，规定了国务院决定在个别省、自治区和直辖市的范围内部分地区进入紧急状态的职权。在此之前发布的《戒严法》(1996)、《防洪法》(1997)、《防震减灾法》(1997)、《安全生产法》(2002)等法律，《核电厂核事故应急管理条例》(1993)、《突发公共卫生事件应急条例》(2003)和《国家突发公共事件总体应急预案》(2006)等行政法规，对行政应急制度作出了规定。

地位

生存和安全是国家、社会和公众的首要利益，因此，行政应急制度在行政法中占有极其重要的地位。一方面，行政应急制度要求行政机关及时履行法定应急职权，控制和消除危害性的突发公共事件，维护国家、社会和公众的安全利益；另一方面，行政应急制度用于防止行政机关滥用应急职权，保证非常状态下的行政法治，维护公民、法人和其他组织的合法权益。

原则

以人为本

切实履行政府的社会管理和公共服务职能，把保障公众健康和生命财产安全作为首要任务，最大程度地减少突发公共事件及其造成的人员伤亡和危害。

预防为主

高度重视公共安全工作，常抓不懈，防患于未然。增强忧患意识，坚持预防与应急相结合，常态与非常态相结合，做好应对突发公共事件的各项准备工作。

统一领导

在党中央、国务院的统一领导下，建立健全分类管理、分级负责，条块结合、属地管理为主的应急管理体制，在各级党委领导下，实行行政领导责任制，充分发挥专业应急指挥机构的作用。

规范管理

依据有关法律和行政法规，加强应急管理，维护公众的合法权益，使应对突发公共事件的工作规范化、制度化、法制化。

快速应对

加强以属地管理为主的应急处置队伍建设，建立联动协调制度，充分动员和发挥乡镇、社区、企事业单位、社会团体和志愿者队伍的作用，依靠公众力量，形成统一指挥、反应灵敏、功能齐全、协调有序、运转高效的应急管理机制。

提高素质

加强公共安全科学研究和技术开发，采用先进的监测、预测、预警、预防和应急处置技术及设施，充分发挥专家队伍和专业人员的作用，提高应对突发公共事件的科技水平和指挥能力，避免发生次生、衍生事件；加强宣传和培训教育工作，提高公众自救、互救和应对各类突发公共事件的综合素质。

措施

行政应急措施，是行政机关为控制突发公共事件和消除其社会危害性采取的应对措施的总称。按照这些行政应急措施对公民权益的影响，大致上可以分为授益性、负担性和限制性三类。

（一）授益性行政应急措施，是行政机关为遭受突发公共事件损害的公民和组织提供救助和保护的应急措施。例如为感染流行性传染病的患者提供医疗，为遭受破坏性地质灾害无家可归的人员提供临时住所和生活必需品，为公众进行自救自助提供公共信息和指导等。对于这一类行政应急措施，法律特别关注和禁止的是行政不作为、不当延迟行为和不公平歧视行为。

（二）负担性行政应急措施，是行政机关为克服行政资源不足而要求公众提供人力、物力支持的应急措施。例如紧急征调专业技术人员和临时征用房屋、场地、运输工具、通信设备等动产与不动产。对于这一类行政应急措施，要求有法律的明确规定或者授权，尤其关注的问题是征用的条件和征用的补偿。

（三）限制性行政应急措施，是行政机关对宪法和法律赋予的公民权利限制行使或者予以克减的应急措施。例如强制治疗对人身自由的限制，停止和驱散集会对集体意愿表达权的限制等。对于这一类行政应急措施，要求有法律的明确规定或者授权，特别关注的问题是滥用酌情处理权限。

类型

行政应急类型是指依照突发公共事件具体情形对行政应急制度进行的分类。这种分类的法律意义，是要求采取行政应急措施应当考虑突发公共事件的导致因素。由于引起突发公共事件的因素不断更新，难以穷尽性地归纳出突发公共事件种类，这里只是根据我国的相关立法或者应急经验提出的五类行政应急。

自然灾害

自然灾害行政应急，是指由于出现包括水旱灾害，气象灾害，地震灾害，地质灾害，海洋灾害，生物灾害和森林草原火灾等自然灾害导致突发公共事件，行政机关作出应急处理的制度。由于自然灾害发生次数增多和我国行政法制建设的完善，我国在自然灾害应急处理方面的立法也逐步增多。比较典型的立法是1997年公布的防震减灾法，该法规定了在造成特大损失的严重破坏性地震发生后，指挥机构的设立、信息的报告和紧急应急措施的采取等重要事项。

安全事故

安全事故行政应急，是指由于出现包括工矿商贸等企业的各类安全事故，交通运输事故，公共设施和设备事故，环境污染和生态破坏事件，核电厂核事故、危险物品或者处置废弃危险物品的生产、经营、运输、贮存和使用事故等技术性事故导致突发公共事件，行政机关作出应急处理的制度。最近一些年我国生产安全事故和其他技术性安全事故发生频率较高，国家逐步加强了相关立法。例如2002年发布的安全生产法、1992年发布的矿山安全法、1993年发布的《核电厂核事故应急管理条例》等。

公共卫生

公共卫生行政应急，是指由于出现包括传染病疫情，群体性不明原因疾病，食品安全和职业危害，动物疫情，以及其他严重影响公众健康和生命安全等导致突发公共事件，行政机关作出应急处理的制度。除此之外，还有危害动物和植物等生物灾难导致突发公共事件，行政机关必须作出的应急处理。我国在公共卫生行政应急方面的典型立法是2003年发布的《突发公共卫生事件应急条例》。

经济危机

经济危机行政应急，是指由于出现金融信用危机、资源、能源、生活必需品短缺等导致突发公共事件，行政机关作出应急处理的制度。例如1995年颁布、2003年修订的商业银行法第七章关于国务院银行业监督管理机构接管商业银行的规定。

社会冲突

社会冲突行政应急，是指由于出现包括恐怖袭击，涉外突发等导致突发公共事件，行政机关作出应急处理的制度。例如1996年颁布的戒严法。

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