行政组织体系

马克斯·韦伯提出的理论

行政组织体系理论由德国著名社会学家和哲学家马克斯·韦伯提出，韦伯同泰罗和法约尔同处一个历史时期，是一位现代社会学的奠基人。韦伯不仅考察了组织的行政管理，而且广泛地分析了社会、经济和政治结构，深入地研究了工业化对组织结构的影响。

体系介绍

他提出了所谓“理想的行政组织体系理论”，或“官僚主义”，与汉语不同，它并不带有贬意。其核心是组织活动要通过职务或职位而不是通过个人或世袭地位来管理。要使得行政组织发挥作用，管理应以知识为依据进行控制，管理者应有胜任工作的能力，应该而不是凭主观意志来领导，因而这是一个有关集体活动理性化的社会学概念。

特征

韦伯提出的“理想的行政组织结构”可分为三层，其中最高领导层相当于组织的高级管理阶层，行政官员相当于中级管理阶层，一般工作人员相当于基层管理阶层。企业无论采用何种组织结构，都具有这三层基本的原始框架。

至于“理想的行政组织体系”中所谓“理想的”，并不是指最合乎需要的，而是指组织“纯粹的”形态。在实际生活中，可能出现各种组织形态的结合或混合，但韦伯为了进行理论分析，需要描绘出一种理想的形态。作为一种规范典型的理想的行政组织体系，有助于说明从小规模的创业性管理向大规模的职业性管理的过渡。其之所以是理想的，是因为它具有如下特性：

一、任何机构组织都应有确定的目标。机构是根据明文规定的规章制度组成的，并具有确定的组织目标。人员的一切活动，都必须遵守一定的程序，其目的是为了实现组织的目标。

二、组织目标的实现，必须实行劳动分工。组织为了达到目标，把实现目标的全部活动进行划分，然后落实到组织中的每一个成员。在组织中的每一个职位都有明文规定的权力和义务，这种权力和义务是合法化的，在组织工作的每个环节上，都是由专家来负责的。

三、按等级制度形成的一个指挥链。这种组织是一个井然有序且具有完整的权责相互对应的组织，各种职务和职位按等级制度的体系来进行划分，每一级的人员都必须接受其上级的控制和监督，下级服从上级。但是他也必须为自己的行动负责，这样，上级必须对自己的下级拥有权力，发出下级必须服从的命令。

四、在人员关系上，上级与下属之间是一种指挥和服从的关系。这种关系不是由个人决定，而是由职位所赋予的权力所决定的，个人之间的关系不能影响到工作关系。

五、承担每一个职位的人都是经过挑选的，也就是说必须经过考试和培训，接受一定的教育获得一定的资格，由职位的需要来确定需要什么样的人来承担。人员必须是称职的，同时也是不能随便免职的。

六、人员实行委任制。所有的管理人员都是委任的，而不是选举的(有一些特殊的职位必须通过选举的除外)。

七、管理人员管理企业或其他组织，但他不是这些企业或组织的所有者。

八、管理人员有固定的薪金，并且有明文规定的升迁制度，有严格的考核制度。管理人员的升迁是完全由他的上级来决定的，下级不得表示任何意见，以防止破坏上下级的指挥系统，通过这种制度来培养组织成员的团队精神，要求他们忠于组织。

九、管理人员必须严格地遵守组织中的法规和纪律，这些规则不受个人感情的影响，而适用于一切情况。组织对每个成员的职权和协作范围都有明文规定，使其能正确地行使职权，从而减少内部的冲突和矛盾。

权力基础

韦伯指出，任何一种组织都必须以某种形式的权力为基础，才能实现其目标，只有权力才能变混乱为有序。如果没有这种形式的权力，其组织的生存都是非常危险的，更谈不上实现组织的目标了。权力可以消除组织的混乱，使得组织的运行有秩序地进行。

韦伯把“理想的行政组织体系”中的权力基础划分为3种类型：

一、法定权力，即依法任命，并赋予行政命令的权力。其依据是对标准规则模式的“合法性”的信念，或对那些按照标准规则被提升到有权指挥的人所具有权利的信念。

二、传统权力。其依据是对古老传统的不可侵犯性和对传统执行权力的人的地位的正统性信念。

三、超凡权力。其依据是对个别人特殊和超凡的神圣、英雄主义或模范品质的崇拜。

韦伯认为，这三种纯粹形态的权力中，传统权力的效率较差，因为其领导人不是按能力来挑选的，仅是单纯为了保存过去的传统而行事。超凡权力则过于带感情色彩并且是非理性的，不是依据规章制度而是依据神秘或神圣的启示。所以这两种权力都不宜作为行政组织体系的基础，只有法定权力才能作为行政组织的基础。而法定权力具有较多的优点，如有明确的职权领域；执行等级系列；可避免职权的滥用；权力行使的多样性等，这样就能保证经营管理的连续性和合理性，能按照人的才干来选拔人才，并按照法定的程序来行使权力，因而是保证组织健康发展的最好的权力形式。

运作方式

韦伯认为，在所有的领域里(国家、教会、军队、政党、经济企业、利益集团、协会、基金会，等等)，“现代的”团体形式的发展一般是与行政组织体系的发展和不断增强相一致的。尽管有形形色色的表面上看来是对立的机构，会议制的利益代表机构也好，议会的委员也好，“苏维埃专政”也好，名誉官员或陪审员也好，所有持续的工作都是由官员们在办公机关里完成的。

总的来说，合理的行政组织体系的一般运作方式表现如下：

一、存在着固定的通过规则

1、对为了官僚体制统治机构的目的所需要的、经常的工作进行固定的分工，作为职务的义务。

2、对为了履行这些义务所需要的命令权力，同样进行固定的分割，并且通过规则对赋予它们的(有形的、宗教的或其他的)强制手段，划清固定的界限。

3、为经常性的和持续的履行这样分析的义务和行使相应的权利，通过招聘具有普遍规定资格的人员，有计划地事先作好安排。

这三个因素在公众的管理中构成一种官僚体制“行政机关”的存在，在私有经济的管理中，则构成一种官僚体制“企业”的存在。

二、存在着职务等级的和审级的原则

也就是说，有一个机构的上下级安排固定有序的体系：上级监督下级；由一个下级机关向它的上级机关负责的可能性……这种类型充分发展时，其职务等级是按照集权体制安排的。

三、存在着行政管理档案制度原则

现代职务的执行是建立在档案(保存着原始文件和草案)和建立在一个各种各样的常设官员和文书班子的基础之上的。在一个机关里工作的全体人员和相应的组织机构以及档案机构组成一个“办事处”。现代的机关组织原则上把办公室与私人住所分开。因为它从根本上把职务工作作为一个分离出来的领域同个人的生活范围分开，把职位上的财物同官员的私有财产分开。今天，这种状况既存在于公众的机关里，也存在于私人经济的企业里，而且在私人企业里，这种状况也在扩大到处于领导地位的企业家本人身上。

四、促使职务分工专门化

这里的现代职务工作，一般是以深入的专业培训为前提的。这也同样愈来愈适用于私人经济企业的现代管理者和职员，也适用于国家的官员。

五、职务工作要求官员投入全部精力

当职位得到充分发展时，该职位的官员必须全力以赴，尽管他在办公室里履行义务的工作时间标准可能有固定的界限。

六、官员职务的执行职能是可以学习掌握的

即根据一般的、固定的、或有说明的、可以学会的规则进行的。因此，这些规则的知识就是一种特殊的学问，而官员们可以拥有这种学问。

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