行政诉讼和解

法学术语

行政诉讼和解是法学术语，一方面与行政法的理论及精神相互吻合，另一方面也与行政诉讼运行机制相符、相融，有利于行政诉讼目的之实现和功能的发挥。域外行政诉讼和解制度的普遍存在，也说明行政诉讼与和解并非是绝然排斥的。无论是依行政法学、诉讼法学，还是比较法学分析，行政诉讼和解制度都有其正当性基础。在《行政诉讼法》修订之前，新公布的《复议法实施条例》中的和解规定，为行政诉讼和解制度的积极应用提供了参考性法律依据。

法理基础

传统行政法理论认为，行政职权系公权力，而非行政机关的私权，因而行政机关无权处分其职权。倘若允许行政机关与相对人妥协，势必损害国家利益和公共利益。正是基于这一考虑，行政诉讼法明文禁止调解。然而，在行政审判实践中，人民法院以协调方式促成当事人和解最终撤诉结案的现象却是大量存在的。和解机制这一“实务上的智慧”①的应用，使得司法实践早已暗渡陈仓，悄然突破了行政诉讼法中不适用调解的规定。事实上大量存在的诉讼和解，对法定的行政诉讼不适用调解原则提出了挑战。正视现实，对行政诉讼不适用调解原则进行反思、析清行政诉讼和解制度的法理基础，为审判实践大胆、规范地应用和解机制甩除思想包袱，无疑具有现实意义。

行政法学分析

诉讼程序的本质使命，在于有效且恰当地解决社会冲突。任何一项具体诉讼制度的确立，均应有助于提升诉讼程序的社会冲突排解能力和效果。和解制度与行政诉讼运行机制相符、相融，有利于行政诉讼目的之实现和功能的发挥。其一，和解符合行政诉讼的解决纠纷目的。行政诉讼是解决行政纠纷的一种法律制度，作为一种社会纠纷的解决机制，行政诉讼的直接目的仍是解决纠纷，而和解无疑是解决纠纷的有效手段。所谓纠纷的“解决”，其最直观的效果便是纠纷在形式上的化解和消除，为了实现化解和消除纠纷的效果，在一定的前提下，应允许当事人之间进行必要的妥协和礼让。⑤行政诉讼中，在行政机关享有处分权限时，当事人之间在法庭的主持下自愿协商，达成协议，即可解决行政纠纷。而且，在相当多的情形下，诉讼和解所能发挥的彻底平息纠纷、保护相对方合法权益的功效，是法院裁判方式所无法达到的。在实现解决行政纠纷之目的的同时，诉讼和解还有利于当事人降低诉讼成本，减轻诉累。“在完善诉讼程序的进程中，与其信奉诉讼学理中的某种原则和逻辑，还不如实际分析具体的诉讼程序到底在何种程度上能使冲突易于解决。”⑥对诉讼程序的功利评价，应依据于该程序在解决社会纠纷方面的实际效果。和解机制的现实应用状况，已充分说明了诉讼和解在解决行政纠纷中所具有的独特意义，应予肯定。

其二、和解不悖行政诉讼的监督行政目的。行政诉讼的目的之一在于监督行政权力的行使，促进依法行政。对于经和解结案的案件，人民法院无需再就被诉行政行为的合法性作出评价，行政机关似乎循和解路径，规避了法律监督。然而，在法院协调过程中，行政机关之所以同意退让，最根本的原因是行政机关认识到其行政行为违法或不当，若达不成和解，依照行政诉讼法的规定将会被判决撤销或变更。①法律作为一种行为规范，具有可预测性。行政机关和相对人均可能依据相关法律规定，确立各自的行为预期，并据以选择适用程序手段。当行政机关根据其预期判断而选择接受和解时，法律实际上已被变通适用。和解结案，行政机关规避的只是被法院判决撤销或变更的显性诉讼结果，法律的原则和精神却已暗中实现。况且，当事人达成的和解协议还须经法院审查。法院对协议的审查，一方面是维护公共利益与他人利益，另一方面也内含了对被诉行政行为的合法性监督。可见，在诉讼和解中，行政行为的合法性已被“预审”了一遍，监督行政以保障相对人合法权益的目的亦已实现。

其三、和解结案具有广泛的社会认同基础。“调解功能的发挥以及调解的适用范围，始终同社会文化状况相联系。”②调解制度在中国有着独特的文化背景，中国的传统文化承受着数千年的历史积淀，传统的儒家“仁学”体系追求“无讼”境界，崇尚“和为贵”，强调以调和作为解决纠纷的最佳途径，因而调解制度在我国长盛不衰。③作为解决纠纷的一种方式，行政诉讼的和解也易于被社会接受。在行政案件内含民事因素，或者行政机关存有退让空间的场合，法院介入协调往往获得当事人的尊重和欢迎。司法实践中，大量行政案件经法院协调得以和解处理，这一现象本身正说明了行政诉讼和解的社会认同程度。引入具有广泛社会认同基础的、且具有彻底平息纠纷优势的诉讼和解制度，无疑可以强化行政诉讼的纠纷解决能力，有助于行政诉讼实现案结事了、消除政府与人民矛盾的社会效果，有利于行政诉讼制度的健康深入发展。

比较法学分析

虽然，由于国情、社情有别，其他国家和地区的法律制度并不必然适合我国，笔者也绝不崇洋媚外，但是，他山之石，可以攻玉，域外相关法律制度在一定程度上可以成为我们建立相关法律制度的重要参考。

英美法系国家，涉及政府活动的合法性的案件由普通法院裁决。英国1977年改革了有关行政案件的诉讼程序，由高等法院王座分庭负责审理针对公共机构提起的司法审查案件；2000年王座分庭设立了拥有专家法官的行政法庭，司法审查案件主要由该行政法庭按照特定程序审理，有关行政案件的审理程序与民商事案件并不完全相同。④但是，按照普通法的传统，行政当局就其主体地位而言，在法律上与一般私人没有本质的区别，适用于普通私人的民事诉讼形式，原则上也同样适用于公共当局。?因此，在英国，民事诉讼的和解在适宜的行政案件中也有其适用的余地。

澳大利亚亦属英美法系国家，其在行政决定的司法审查中非常注重庭前程序中的调解。澳大利亚的行政决定法庭在正式开庭之前，须依法通知各方当事人参加指导会议、计划会议、案件会议等庭前程序，这些庭前程序的目的均在于为当事人提供指导、缩小争议范围、明确证据的提供，并尽可能达成庭外和解。特别是对于根据1989年信息自由法案和1998年隐私及个人信息保护法案提出的司法审查申请，在正式开庭之前，行政决定法庭通常会主持召开计划会议，并以书面形式列出三种选择，即召开正式的预备会议、进行调解、直接将案件交付庭审，供当事人考虑以解决争议。上述三种选择中，除了调解外，预备会议之目的也在于澄清将由行政决定法庭决定的事项并寻找当事人就部分或全部争议达成协议的可能性。⑤

大陆法系的德国，其行政法院法第106条规定，诉讼当事人可以依法达成和解，以便全部或部分终结诉讼。诉讼和解既是一种诉讼行为，又是一种公法合同。当事人可以在处理该案的法院，或者在指定的或受委派的法官面前作成和解笔录，也可以在法院以书面形式一致接受法院的和解建议达成和解。有效成立的和解等价于一个相应的法院裁判，依据行政法院法第168条第1款第3项的规定具有执行力。①

我国台湾地区1998年修订公布的新“行政诉讼法”，专设一节以十条规定，规范诉讼和解制度。该法规定，当事人就诉讼标的具有处分权并不违反公益者，行政法院得试行和解；诉讼上和解，须在受诉法院（包括受命或受托法官），由诉讼当事人就系属之诉讼事件为之；试行和解而成立者，应作成和解笔录；和解成立者，与法院确定判决有同一之效力，得为执行名义。②

两大法系的行政诉讼制度大相径庭，但均有调解（和解）的存在。这也说明行政诉讼与调解（和解）并非是绝然排斥的，在不损害公益与他人利益的情况下，行政纠纷也可以由当事人依法和解解决。

无论是依行政法学、诉讼法学，还是比较法学分析，行政诉讼和解制度都有其正当性基础。国务院于2007年5月29日发布将于8月1日起施行的《行政复议法实施条例》第四十条规定，对行政裁量行为申请行政复议的，申请人和被申请人在复议决定作出前，可自愿达成和解；第五十条规定，复议机关可以按自愿、合法原则对行政裁量行为、行政赔偿和行政补偿纠纷进行调解。在《行政诉讼法》修订之前，《行政复议法实施条例》的上述规定为行政诉讼和解制度提供了参考性法律依据。广大行政审判法官应理直气壮地树立“能调则调（协调），当判则判，调判结合，案结事了”的行政审判理念，积极、充分地发挥司法能动性，对于可能和解的行政案件应自觉、主动地进行协调处理，力促和解结案，努力维护社会的和谐稳定。

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