中华民国约法

由中华民国总统袁世凯公布的临时宪法

中华民国约法，又名“袁记约法”，是指民国三年（1914）五月一日由中华民国总统袁世凯公布的一个取代《中华民国临时约法》的“临时宪法”。此约法在民国五年袁世凯创立“中华帝国”时被废弃，后一直未再恢复。

背景介绍

民国二年（1913年），发生二次革命。随后袁世凯挟持国会（议会）当选为中华民国总统之后，在当年十一月取消国民党议员资格，同时以大总统命令将内阁改为政治会议。政治会议自民国二年十二月集会，到次年五月参政院成立时结束。此段时期，袁世凯咨询修改临时约法，由此政治会议议定《约法会议组织条例》，成立约法会议。

民国三年三月，约法会议开会，袁世凯提出增修临时约法内容，修改共七项，全部是增加总统权力内容。随后，约法会议根据袁世凯的意见，通过《中华民国约法》，五月一日由袁世凯公布，即所谓“新约法”。

约法内容

该约法共10章68条，其内容极大地增加了总统权力。

总统

外交大权归诸总统，宣战媾和缔约不必经由参政院；

总统制定官制，任用国务员及外交大使，不必经由参政院；

采用总统制，取代临时约法内阁制；

正式宪法应由国会以外国民会议制定，总统公布，宪法起草权归诸总统及参政院；

人民公权的褫夺回复，总统应自由行之；

总统应有紧急命令权；

总统应有紧急处分权。

其他

立法权归诸新成立之“立法院”，其不具备监察权。行政权则另设诸“参政院” 为总统咨询机关。

参政院及立法院的组织，须有约法会议议决。后约法会议通过参政院和立法院组织法，规定参政院参政纯由总统委任。而立法院立法委员选举权资格同样严酷。而仅隔数日，袁世凯公布总统令，以参政院取代立法院职权，所以立法院始终未能成立。

参政院后又公布《大总统选举法》，将总统选举变成了变相世袭：总统任期十年，连任无限。大总统选举之前，参政院参政（总统任命）如果认为政治上有必要，则决议大总统连任。总统继任人由前总统推荐于总统选举会。

中华民国约法规定了将来正式宪法应当由参政院推定起草员10人起草，草案交由“国民会议”复决。而国民会议之组织，由约法会议议决。

约法全文

（中华民国三年五月一日公布）

第一章国家

第一条　中华民国，由中华人民组织之。

第二条　中华民国之主权，本于国民之全体。

第三条　中华民国之领土，依从前帝国所有之疆域。

第二章人民

第四条　中华民国人民，无种族、阶级、宗教之区别，法律上均为平等。

第五条　人民享有左列各款之自由权：

一　人民之身体，非依法律，不得逮捕、拘禁、审问、处罚；

二　人民之家宅，非依法律，不得侵入或搜索；

三　人民于法律范围内，有保有财产及营业之自由；

四　人民于法律范围内，有言论、著作、刊行，及集会、结社之自由；

五　人民于法律范围内，有书信秘密之自由；

六　人民于法律范围内，有居住迁徙之自由；

七　人民于法律范围内，有信教之自由。

第六条　人民依法律所定，有请愿于立法院之权。

第七条　人民依法律所定，有诉讼于法院之权。

第八条　人民依法律所定，有请愿于行政官署及陈诉于平政院之权。

第九条　人民依法律所定，有应任官考试及从事公务之权。

第十条　人民依法律所定，有选举及被选举之权。

第十一条　人民依法律所定，有纳税之义务。

第十二条　人民依法律所定，有服兵役之义务。

第十三条　本章之规定，与陆海军法令及纪律不相抵触者，军人适用之。

第三章大总统

第十四条　大总统为国之元首，总揽统治权。

第十五条　大总统代表中华民国。

第十六条　大总统对于人民之全体负责任。

第十七条　大总统召集立法院，宣告开会、停会、闭会。大总统经参议院之同意，解散立法院；但须自解散之日起，六个月以内，选举新议员，并召集之。

第十八条　大总统提出法律案及预算案于立法院。

第十九条　大总统为增进公益，或执行法律，或基于法律之委任，发布命令，弄得使发布之；但不得以命令变更法律。

第二十条　大总统为维持公安，或防御非常灾害，事机紧急，不能召集立法院时，经参议院之同意，得发布与法律有同等效力之教令；但须于次期立法院开会之始，请求追认。

前项教令，立法院否认时，嗣后即失其效力。

第二十一条　大总统制定官制官规。大总统任免文武职官。

第二十二条　大总统宣告开战、媾和。

第二十三条　大总统为海陆军大元帅，统率全国海陆军。

大总统定海陆军之编制及兵额。

第二十四条　大总统接受外国大使、公使。

第二十五条　大总统缔结条约。但变更领土，或增加人民负担之条款，须经立法院之同意。

第二十六条　大总统依法律宣告戒严。

第二十七条　大总统颁给爵位、勋章，并其他荣典。

第二十八条　大总统宣告大赦、特赦、减刑、复权；但大赦须经立法院之同意。

第二十九条　大总统因故去职或不能视事时，副总统代行其职权。

第四章立法

第三十条　立法以人民选举之议员，组织立法院行之。

立法院之组织及议员选举方法，由约法会议议决之。

第三十一条　立法院之职权如左：

一　议决法律；

二　议决预算；

三　议决或承诺关于公债募集及国库负担之条件；

四　答复大总统咨询事件；

五　收受人民请愿事件；

六　提出法律案；

七　提出关于法律及其他事件之意见，建议于大总统；

八　提出关于政治上疑义，要求大总统答复；但大总统认为须秘密者，得不答复之；

九　对于大总统有谋叛行为时，以总议员五分四以上之出席，出席议员四分三以上之可决，提起弹劫之诉讼于大理院。

前项第一款至第八款，及第二十条、第二十五条、第二十八条、第五十五条、第五十七条事件，其表决以出席议员过半数之同意行之。

第三十二条　立法院每年召集之会期，以四个月为限；但大总统认为必要时，得延长其会期，并得于闭会期内召集临时会。

第三十三条　立法院之会议，须公开之；但经大总统之要求或出席议员过半数之可决时，得秘密之。

第三十四条　立法院议决之法律案，由大总统公布施行。

立法院议决之法律案，大总统否认时，得声明理由，交院复议；如立法院出席议员三分二以上仍执前议，而大总统认为于内治外交有重大危害，或执行有重大障碍时，经参议院之同意，得不公布之。

第三十五条　立法院议长、副议长，由议员互选之，以得票过投票总数之半者为当选。

第三十六条　立法院议员于院内之言论及表决，对于院外不负责任。

第三十七条　立法院议员，除现行犯及关于内乱外患之犯罪外，会期中非经立法院许可，不得逮捕。

第三十八条　立法院法，由立法院自定之。

第五章行政

第三十九条　行政以大总统为首长，置国务卿一人赞襄之。

第四十条　行政事务置外交、内务、财政、陆军、海军、司法、教育、农商、交通各部分掌之。

第四十一条　各部总长依法律、命令，执行主管行政事务。

第四十二条　国务卿、各部总长及特派员，代表大总统出席立法院发言。

第四十三条　国务卿、各部总长有违法行为时，受肃政厅之纠弹及平政院之审理。

第六章司法

第四十四条　司法以大总统任命之法官组织法院行之。

法院编制及法官之资格，以法律定之。

第四十五条　法院依法律独立审判民事诉讼、刑事诉讼；但关于行政诉讼及其他特别诉讼，各依其本法之规定行之。

第四十六条　大理院对于第三十一条第九款之弹劫事件，其审判程序，别以法律定之。

第四十七条　法院之审判，须公开之；但认为有妨害安宁秩序，或善良风俗者，得秘密之。

第四十八条　法官在任中不得减律或转职；非依法律受刑罚之宣告或应免职之惩戒处分，不得解职。

惩戒条规，以法律定之。

第七章参政院

第四十九条　参政院应大总统之咨询，审议重要政务。参政院组织，由约法会议议决之。

第八章会计

第五十条　新课租税及变更税率，以法律定之。现行租税，未经法律变更者，仍旧征收。

第五十一条　国家岁出岁入，每年度依立法院所议决之预算行之。

第五十二条　因特别事件，得于预算内预定年限，设继续费。

第五十三条　为备预算不足或于预算以外之支出，须于预算内设预备费。

第五十四条　左列各项支出，非经大总统之同意，不得废除或裁减之：

一　法律上属于国家之义务者；

二　怜法律上之规定所必需者；

三　履行条约所必需者；

四　陆海军编制所必需者。

第五十五条　为国际战争或战定内乱及其他非常事变，不能召集立法院时，大总统经参政院之同意，得为财政紧急处分；但须于次期立法院开会之始，请求追认。

第五十六条　预算不成立时，执行前年度预算；会计年度既开始，预算尚未议定时亦同。

第五十七条　国家岁出岁入之决算，每年经审计院审定后，由大总统提出报告书于立法院，请求承诺。

第五十八条　审计院之编制，有约法会议决之。

第九章制宪程序

第五十九条　中华民国宪法案，由宪法委员会起草。

宪法起草委员会，以参政院所推举之委员组织之。其人数以十名为限。

第六十条　中华民国宪法案，经参政院审定之。

第六十一条　中华民国宪法案，经参政院审定后，由大总统提出于国民会议决定之。

国民会议之组织，由约法会议议决之。

第六十二条　国民会议，由大总统召集并解散之。

第十章附则

第六十四条　中华民国宪法未施行以前，本约法之效力与宪法等。

约法施行前之现行法令，与本约法不相抵触者，保有其效力。

第六十五条　中华民国元年二月十二日所宣布之大清皇帝辞位后优待条件、清皇族待遇条件、满蒙回藏各族待遇条件，永不变更其效力。

其与待遇条件有关系之蒙古待遇条件，仍继续保有其效力；非依法律，不得变更之。

第六十六条　本约法由立法院议员三分二以上或大总统提议增修，经立法院议员五分四以上之出席，出席议员四分三以上之可决时，由大总统召集约法会议增修之。

第六十七条　立法院未成立以前，以参政院代行其职权。

第六十八条　本约法自公布之日施行。民国元年三月十一日公布之临时约法，于本约法施行之日废止。

反思

尽管如此，我们认为，新约法是按照袁世凯的旨意对《临时约法》的一次彻底改造，除了将内阁制改为总统制外，还将立法完全降为行政的附庸。《临时约法》存在着立法权过大的弊端，对政府行使职权有过多的制约，不利于对国家的治理。《新约法》对其进行一定程度上的纠正，是符合当时的实际的。但如同《临时约法》在限制行政权力时一样，矫枉过正，将立法机关降为行政机关的附庸，从中国大陆地区民主进程来说，是一次大的倒退。

但是我们也看到，袁世凯在扩大行政权力的过程中，几乎没有遇到任何阻力，也就是说，北京政府的这一行为，得到社会各界、各种政治势力（国民党除外）的支持和拥护，从当时中国的社会实际来说，符合中国的国情。一个有着几千年封建专制传统的国家，不可能一下子将西方运行多年的比较完整的民主政治体制，拿到中国实行，中国接受西方的民主，只能是逐步的，而且必须与传统有机的结合起来。长期以来，我们对袁世凯及袁世凯政府的评价，就没有考虑到历史的实际，而是一味地批评他破坏资产阶级搬来的美国、法国的民主模式，而没有考虑到这种民主模式在中国实行的实际，在极度缺乏民主传统的国度里，行使西方最民主的民主模式，其步履艰难或遭受破坏，应该是很正常的。

另外，从袁世凯政府按《新约法》的机制进行运行的实际效果来看，也比较明确地说明了这一问题。由于没有立法机关的制约，行政支配一切，此一时期北京政府对各方面的治理应该说还是有一定实效的，“自此制实现后，中央之威信日彰，政治之进行较利，财政渐归统一，各省皆极其服从，循而行之，苟无特别外患，中国犹可维持于不敝。”我们下面所说的北京政府颁布的经济政策和法规，大部分也是在这一时期。

实际上《新约法》规定的政治体制，行政、立法、司法三权分立，改内阁制为总统制，仍然在资产阶级的民主范围之内，只不过更加保守而已，比较接近德国、日本的民主模式，借鉴了德国、日本宪法精神，予国家元首以极大的权力，而对议会权力减少到最低限度。摈弃美国、法国模式，而采取德国、日本模式，应该是符合中国国情的一次有益尝试，袁世凯及其袁世凯政府之所以得到国内各种政治势力的支持，其原因也在于此。

至于袁世凯实施这一模式一年多后又抛弃了这一模式，改变国体，恢复帝制，遭到各种政治势力的反对，袁世凯就此而亡，也在于此。所以，对《新约法》我们不应该轻易予以否定。

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