被害人救助制度

法学领域术语

刑事被害人的救助制度通过给予被害人各种形式的物质补偿和精神抚慰，以最大限度地减轻犯罪行为对被害人造成的创伤，是当今世界许多国家刑事司法政策保护被害人的一个非常普遍的做法。我国在犯罪被害人救助方面还刚刚起步，有必要借鉴他国的立法经验，建立适合我国国情的被害人救助制度。

概念解释

刑事被害人救助制度，是指当被害人不能从被告人处获得足额赔偿时，由国家依照一定的条件和程序对被害人加以补偿的制度。当前，我国立法在这方面还是一个空白，实践中存在着法律地位不明确、资金来源没保证等软肋。因此，探索并构建刑事被害人救助机制，不仅有助于构建我国的司法救助制度，也有利于进一步彰显司法人文关怀。

制度原因

我国刑事被害人赔偿制度的现状

一直以来，司法救助的对象是在民事、行政诉讼中经济确有困难的当事人，为保证他们维护自己的合法权益，人民法院对其实行诉讼费缓交、减交和免交的救助。在刑事领域，我国对被告人的权益保护也取得了长足的进步，在立法方面也确立了一些比较具体的措施，比如缓刑、假释、自首立功等等，既给了被告人改过自新的机会，同时也降低了社会的犯罪率。但另一方面，我们对被害人权益的保障却没有得到平衡的发展，其中对陷入经济困境的被害人缺乏必要的救助就是一例。从我国的立法和司法实践看，对于刑事被害人的保护主要通过严惩罪犯和附带民事赔偿来实现，刑法第36条的规定：由于犯罪行为而使被害人遭受经济损失的，对犯罪分子除依法给予刑事处罚外，并应根据情况判处赔偿经济损失。刑事诉讼法第77条也规定：“被害人由于被告人的犯罪行为而遭受物质损失的，在刑事诉讼过程中，有权提起附带民事诉讼。”但在实践中，被告人没有赔偿能力或赔偿能力不足的情况普遍存在，如，在陕西铁瓦殿道观惨案中，11个被害人家属都拿到了判决书，但附带民事赔偿则成了“一纸空文”，因为他们根本不可能从同样贫困的邱兴华家人那里得到法律所要求的赔偿。[1]在得不到足够赔偿的情况下为了给受害人讨回公道，法院往往通过严惩罪犯来寻求心理平衡，而且有的受害人为了重判被告，甚至主动放弃赔偿要求。这突出了我国刑事司法过于关注罪犯和惩罚，而缺乏对受害人实施及时救助的现状。另一方面，有的刑事案件发生后难以查获犯罪嫌疑人或者证据不足无法认定责任者，使被害人无法提起赔偿，从而导致被害人不但承受因遭受犯罪伤害所带来的肉体的痛苦，同时还面临物质损失得不到赔偿所带来的生活困苦。据统计自2005年以来，我国每年刑事犯罪立案均在600万起以上，破案率大约为40-50%左右，这样我国每年大约有300万左右的刑事被害人及其近亲属不能从罪犯那里获得赔偿，即使那些已经侦破并进入刑事诉讼程序并提起附带民事诉讼的案件，犯罪人没有能力赔偿或者无财产可供执行的情况占相当大的比例，[2]法律空判现象十分严重，被害人获得赔偿的权利很难得到真正实现。

在我国现阶段司法实践中，被害人不能获得应有的赔偿，犯罪人是一个很重要的因素，但造成附带民事诉讼判决执行难的一个不容忽视的因素就是刑事附带民事诉讼制度存在一定程度的缺陷。受传统的重刑轻民思想的影响，我国的刑事附带民事诉讼采取的是“先刑后民”的原则，刑事判决结果一般也是先于民事作出。换言之，对罪犯的刑事判决结果与之后的罪犯对被害人的附带民事赔偿没有直接的影响。从而导致在附带民事诉讼中，被告人能赖就赖，利用一切手段逃避民事赔偿责任，使得附带民事诉讼程序形式化。

建立刑事被害人救助制度势在必行

我国刑法虽然赋予了被害人通过刑事附带民事诉讼向被告人提出赔偿的权利，但很多罪犯并没有足够的经济能力履行赔偿，从而在客观上导致被害人赔偿权利无法实现，即使被害人获得了程序上的公正判决，也只是一种停留在纸面上的难以执行的逻辑上的公正，实质的利益失衡迫切需要国家对被害人进行经济补偿。[3]我国的法律并没有赋予那些因遭受犯罪侵害而陷入困境的被害人及家属在得不到犯罪分子赔偿的情况下，有向国家提出救助的权利，这一权利的缺失，不仅不利于抚平被害人所遭受的犯罪创伤，而且会引发被害人及家属对犯罪分子和社会的仇视情绪，这种心理一旦达到一定程度，被害人极有可能由一个被害人转化成一个新的犯罪人，即犯罪学家所说的“恶逆变”，[4]这样非常不利于我国和谐社会的建立。

由此可见，建立刑事被害人救助制度非常必要且迫在眉睫，理由在于：第一、生命权、健康权、财产权是最基本的人权，将司法救助的对象扩大至刑事被害人，既填补了我国的法律空白，也是司法救助工作的实质性突破；是以人为本，保护人民群众根本利益的体现，也是彰显司法人文关怀的体现。第二、公平和正义是现代社会文明进步的重要标志，建立刑事被害人救助制度可以更好地维护社会的公平与正义，是法院工作统筹兼顾被告人和被害人权益保障的体现，对于落实宽严相济刑事政策，确保案结事了，具有重大意义。第三、建立刑事被害人救助制度，对被害人进行必要的及时的补偿，有利于减轻犯罪行为对其造成的物质和精神损害，有利于缓解受害人与被告人之间的矛盾冲突，有利于解决长期上访申诉老户，消除不安定的隐患，确保公民对包括刑事司法在内的法秩序的信赖，提高司法公正和效率，最终有利于社会的和谐与稳定。

起源发展

在20世纪中叶以前，被告人处于刑事司法领域的核心，被害人始终处于被忽略的位置。在以犯罪为中心的刑事诉讼制度中，国家利益取代了被害人利益，被害人被排除出局而成为旁观者。[5]而对被害人进行赔偿的法律规定，最早可以追溯到公元前18世纪的《汉穆拉比法典》，到了1956年，刑事法领域出现了一门新兴学科——犯罪被害人学[6]，它的创始人门德尔松倡导应当给予被害人以适当的补偿，如果被害人未能从加害者那里获得赔偿或足额的赔偿，有权要求国家给予补偿。随着这一学科的兴起和发展，被害人的权利保护问题开始受到各国的重视。新西兰在1964年颁布了世界上第一部《刑事损害赔偿法》，到（2014年）为止，已有超过30个国家和地区建立了刑事被害人国家补偿制度。[7]加强对刑事被害人权益的保障,由国家给予刑事被害人救助,已成为国际社会的一项共识。

（一）由于各国在制度、经济、文化等方面的差异，导致在救助对象、救助标准、救助程序等方面必然也有所不同。笔者就几个代表性国家的被害人救助制度做简要的介绍。

1、以英美法系的代表英国为例

世界上最早提出对被害人进行救助具体实施制度的是英国，英国大法官玛格丽弗瑞在1957年提出了建立犯罪被害补偿制度，被尊为犯罪救助制度之母。英国的被害人救助制度的理论建立在社会契约论基础之上，并在1964年制定了《刑事损害赔偿方案》。（1）补偿对象：①被害人；②对于被害人有抚养义务的人；③被害人死亡时，受被害人抚养的人。（2）补偿范围主要包括：医疗费用，日常生活费，体力丧失及抚养家庭能力丧失的补偿费、死亡丧葬费等。其中救助的款项大部分由政府承担，并成立了独立的刑事损害赔偿委员会。（3）对被害人的援助制度。英国对被害人的保护措施分为三大部分，即国家补偿制度、刑事赔偿令和民间的志愿扶助。每年受援助的被害人数量约20万。[8]

2、以大陆法系的代表德国为例

西德联邦议会于1976年通过了《暴力犯罪被害人补偿法》，后经多次修改适用。（1）补偿对象。《补偿法》救助的对象限定两个条件：一个是被害人及近亲属；另一个必须是德国及欧盟公民。（2）救助范围。①故意提供毒品；②因一项与公共危险相关的犯罪行为而过失导致对于他人的身体或生命的危险。（3）补偿标准。补偿以人身伤害为限，不包括财产损失，救助费用的60%由邦政府自行解决，联邦政府只承担40%。[9]（4）救助程序。被害人先向所属的各地区补偿局提出申请，如未获批准，可以向上级部门提出申请或向法院起诉。

（二）国外刑事被害人救助制度的分析比较

尽管各国在刑事被害人救助制度方面有具体的差异，但总体来说，还是相当完善的，在很多细节上都体现了对被害人权益的保护，其主要特点可以归纳为：首先从救助对象来看，相同的要求是一方面必须是本国人或者在本国有固定的住所，另一方面必须是犯罪行为发生在本国管辖范围内或者具有本国国籍的船舶、飞行器等交通工具内。另外在特定条件下可以将救助对象扩大到被害人的亲属。不同的地方主要有三类：一类是将救助对象限定为因犯罪而导致身体遭受重大伤害或者死亡的被害人，比如故意伤害致人重伤或死亡；一类是救助对象不限于人身权利遭侵害的被害人，同时也包括财产权利受到侵犯的被害人；一类是对遭受无刑事责任能力的或者根据法律规定不构成犯罪的人的侵害的被害人给予救助。其次，在救助范围上，大部分的国家都对救助对象限制了一定的条件，只有符合条件的才能够申请救助金。有部分国家在最广泛的范围内对被害人进行救助，所有遭受犯罪侵害的被害人都能成为救助对象。再就是关于救助的形式问题，有的国家是采取向被害人提供救助金的方式，其中有些国家除了补偿医疗费、生活费、抚养费等之外，还补偿精神损害。部分国家或地区在提供救助资金的同时，还会为被害人及家属提供精神抚慰措施，以帮助其恢复因犯罪侵害导致的心理创伤。

一个国家实行什么样的司法制度，归根结底是由这个国家的国情决定的。尽管发达国家或地区的被害人救助制度比较先进、比较完善，但在我国建立刑事被害人救助制度必须符合我国的国情，不能全盘照搬国外的相关制度，必须取之精华、弃之糟粕。

制度设想

如何在我国建立刑事被害人救助制度，需要我们理性的分析与思考，我们不能仅仅从逻辑上提出一些看起来很美的制度，而不加以法律的实证分析与考量，中国现代化法治不可能是一套精密的文字法规加一套严格的司法体系，而是与亿万中国人的价值、观念、心态以及行为相联系的。[10]所以，建立刑事被害人救助制度必须从中国的国情出发，现阶段我们经济还不发达，只能力所能及的对被害人提供补偿，国家救助只是作为刑事被害人赔偿制度的一种补充。

因此，从保证刑事诉讼法完整性和对被害人救助的有效性的角度出发，我国应制定单一的刑事被害人救助法规，并从以下几个方面来明确相关的内容：

建立被害人救助制度的法律原则

一项法律制度的的基本走向是由法律原则来决定的，在与国际刑事法律的发展对接的基础上，根据我国的具体国情应确立以下原则：

1、公平原则。以往刑事诉讼立法和理论研究只重视如何保障刑被告人的权利，而今后应当赋予被害人以平等的权利，使过于向被告人倾斜的天平恢复平衡。[11]对无法获得被告人足额赔偿的被害人提供国家补偿本身就是贯彻公平原则的体现。同时，各地区应在国家规定的救助数额的限额内，根据各自的社会发展情况向被害人提供救助金，不应盲目攀比，为了形式公平，而牺牲实质公平。

2、赔偿为主，补偿为辅原则。被害人只能在刑事损害赔偿不能实现或预期的赔偿极度不足，并且用尽其它救济手段的情况下才能够申请国家救助。被害人的损失主要是由罪犯造成的，其应当承担首要的赔偿责任，国家救助只是一种补充。

3、实际赔偿原则。救助金额要以被害人的实际上遭受的损失为主，对不同程度的人身或财产损害的救助力度在立法上要加以区分，并且已经获得被告人赔偿或得到社会保险等方式赔付的部分，国家不再予以救助。

4、有条件救助原则。建立刑事被害人救助制度必须与我国的社会经济发展水平相适应，现阶段不是所有的被害人都能申请救助，必须设定一定的先决条件，即因犯罪造成的损失达到一定严重的程度才能申请。

救助金的来源

确定救助金的来源是建立刑事被害人救助制度要解决的一个前提性问题，特别是对于经济不发达、物质不充足的我国来说，就显得尤其重要。

1、司法机关筹集。司法机关可以依法利用司法职权及相关的权力来为基金筹集发挥积极作用，比如，执行时没有发现可供执行财产的，但不排除其隐藏财产或者将来可能获得一定的收入。对于罪犯后期获得的收入，包括服刑期间在监狱劳动改造创造的价值，可以考虑从罪犯获得的收入中扣除相应部份用于救助基金。另外，对判处的罚金和变卖罚没财物所得的钱款，除了上交国库，法院也可以申请拨付一定的金额用于救助。

2、政府拨款。司法机关自身能够解决的救助数额是很有限的，最有效的还是依靠各级政府的拨款。法院应当向同级的党委和政府充分说明建立刑事被害人救助制度的重要性和紧迫性，以期得到党委和政府的理解和支持，并获得政府的专项拨款。比如可以采取由最高人民法院向财政部申请专项拨款并要求各地方政府实行配套拨款的方式。另外，法院每年都要向财政上交大量的诉讼费，政府也可以考虑从诉讼费中拨出一定的款项用于救助基金。

3、社会捐助。司法机关先行探索并建立救助基金难能可贵，但对被害人的救助单靠国家的力量还不够，还需要社会的协助。司法机关应当加大刑事被害人救助制度的宣传力度，通过互联网、新闻媒体等渠道向民众普及对刑事被害人进行救助的必要性，唤起民众的公民责任意识，使全社会认识到对被害人的救助就是对社会和谐的爱护，也是关爱社会弱势群体的表现。通过公开募捐的方式，在社会上形成大家踊跃捐款、帮助陷入困境的被害人的良好氛围。

救助对象和标准

确定救助对象和标准的过程实质上是公平与现实不断平衡的过程。

1、从公平原则出发，最理想的结果是对所有的没有获得被告人足额赔偿的刑事犯罪受害人予以救助，但基金的数额毕竟有限，不可能对所有的被害人就行救助，现阶段同时符合以下三个条件的才给予救助：（1）是遭受严重犯罪造成重大人身或财产损害的受害人，如果受害人死亡或残疾的，可以将救助对象扩大到近亲属及需要抚养的人；（2）是因不能从被告人处获得足额的赔偿或无法从社会保险等其它途径获得补偿，而陷入生活极度困难，无法维持基本生活或基本生产经营需求、无法支付医疗费用、无法抚养需要抚养的人等。（3）是被害人对犯罪行为的发生主观上不存在故意或重大过失。

2、就救助标准而言，先保证被害人的基本生活和医疗要求是当务之急。我国各地区的经济发展水平不平衡，如果都按经济发达地区的救助标准进行救助，形式上实现了公平，但实质上却是不平等，我们可以借鉴美国的做法，同时参照我国的《民法通则》等规定，制定统一标准，规定补偿的最高和最低数额。[12]各地区根据自己的经济发展水平，依据城乡的差异，来制定具体救助金额的标准。

3、救助范围。救助金主要用于补偿被害人的物质损失，但对因犯罪遭受严重精神损害的被害人是否提供救助金当前还没有定论。最高人民法院《关于刑事附带民事诉讼范围问题的规定》第1条规定：“因人身权利受到犯罪侵犯而遭受物质损失或者财物被犯罪分子毁坏而遭受物质损失的，可以提起附带民事诉讼。对于被害人因犯罪行为遭受精神损失而提起附带民事诉讼的，人民法院不予受理。”，由此可以看出，刑事诉讼法不支持被害人提出精神损害赔偿。《民法通则》中明文规定，公民在其人身权利遭受不法侵害时，对其精神损失有权要求经济赔偿，但当这种不法侵害上升到刑事犯罪的程度时，被害人在附带民事诉讼中的求偿权却被限制在物质损失之内，这在法理上是自相矛盾的。[13]而且在某些暴力犯罪中，被害人遭受的物质损失微不足道，但却受到精神上的巨大创伤，比如强奸犯罪。在这种情况下，如果仅以被害人没有遭受物质损失而不予赔偿或救助，不仅不利于抚慰被害人的心理障碍，而且还可能导致被害人对社会、司法机关的仇视，甚至产生新的犯罪，所以，有必要对刑事附带民事诉讼制度进行改革，赋予被害人在附带民事诉讼中提出精神损害赔偿的权利，从而使被害人在申请救助的时候既可以申请补偿物质损失，也可以包括精神损失，但精神损失必须是要达到比较严重的程度才能够申请救助。除此之外，国家也应该主动对因犯罪遭受严重精神损害的被害人采取适当的精神抚慰措施，比如提供心理咨询服务等等，消除被害人遭受的心理损害。

救助程序

任何法律制度都必须要设定严谨的程序来保证其实现立法者所追求的法律效果，刑事被害人救助制度也是一样。首先，国家要设立专门的刑事被害人救助基金管理委员会，并且必须在金融机构设立专门的基金账户，保证专款专用，任何机构和个人都不得擅自挪用，并且要指派专人负责管理，同时接受包括人民法院在内的司法机关的监督。其次，在设计救助的申请和审批程序的时候，手续不要太繁琐，同时又要保证公开透明。

1、对于申请期限，一般情况下，应当在法院做出生效判决之后被告人无法足额赔偿的时候，被害人及家属才可以申请，具体期限是生效判决确定的被告人赔偿履行期限的最后一天起二年之内。不过，实践中存在这样一种情况，即在法院作出生效判决并执行之前或者犯罪嫌疑人没有被抓获归案的情况下，被害人及家属由于犯罪行为而陷入生活或生产的极度困难，这种情况可以允许当事人在附带民事判决作出前，先向有关机关提出紧急救助申请，[14]期限是案发后3个月内提出。待刑事被告人法律责任确定后，再由国家向其行使代位追偿权。

2、对于救助申请的决定机关学术界存在争议，笔者认为将法院作为是否给予当事人救助的决定机关比较合适，因为法院是案件的审理机关，已经掌握了赔偿情况，其作出的决定更加的符合事实和法律。被害人或家属应先向有管辖权的法院提出申请，并提供相应的证明材料，比如，身份证明、受害人遭受损失的具体数额、被害人取得被告赔偿或从保险等渠道获得补偿的情况、需要支付的医疗费、生活费等。法院应成立专门的刑事被害人救助委员会，由委员会对当事人提供的材料进行审查，对于符合救助条件的，作出同意的裁定，然后将裁定内容书面通知救助基金管理委员会后，由其拨付给受害人及家属。当事人对裁定不服的，可以向上一级法院救助委员会申请复议，上一级法院的复议决定具备终裁效力。

我国建立刑事被害人救助制度的尝试

虽然我国还没有建立起刑事被害人救助制度，但在最高人民法院正式提出建立刑事被害人救助制度之前，我国一些地方的政府和法院已经开始实践对刑事被害人进行救助的尝试，其中有代表性的有：1、山东省淄博市在2004年，首创了全省刑事被害人经济困难救助制度。淄博市政法委、淄博市中级人民法院出台了《关于建立犯罪被害人经济困难救助制度的实施意见》，规定政府给予符合一定条件的被害人以一定数额的资金救助。淄博市政府每年从市财政中拨出30万元，市法院每年从诉讼费中拨出20万元，再加上部分社会捐赠，共同组成了救助资金。先后有9人获得了共计26万元的国家救助资金。2、2004年11月，青岛市中级人民法院就同青岛市政法委、青岛市财政局联合发布《青岛市刑事案件受害人生活困难救济金管理办法》，针对本地区经济社会发展状况，结合法院工作的实际，确定了“量力而行”、“救急不救贫”以及“个别救助”的原则，在三个原则的基础上，明确规定了救济的范围。另外，救济金额一般限于三千元以上三万元以下，数额主要以受害人应获得赔偿数额与未获赔偿数额的比例、受害人的家庭经济状况等情况确定。[15]3、2009年4月29日，江苏省无锡市人大常委会审议通过了《无锡市刑事被害人特困救助条例》，这是全国首创的地方性法规。其中规定，凡符合条件的刑事被害人，以及依靠其收入为主要生活来源的被赡养、扶养、抚养人，都可以按规定提出救助申请。

实践证明，这些举措取得了良好的法律效果和社会效果，同时又为在我国建立刑事被害人救助制度积累了丰富的实践经验。

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