许可证制度

法学领域名词

许可证制度凡对环境有影响的开发、建设、排污活动以及各种设施的建立和经营，均须由经营者向主管机关申请，经批准领取许可证后方能进行。这是国家为加强环境管理而采用的一种行政管理制度。

简介

一：许可证制度是在环境管理中，国家环境主管部门要求开发建设、生产排污等具有影响环境的活动行为者进行活动申请，并批准、监督其从事某种活动而采取的一种行政管理制度。这种制度多以某种凭证即许可证形式进行，故称“许可证制度”，也称“许可制度”它一般包括许可证申请、审核、批准、监督、中止、吊销以及作废等一系列管理活动过程，根据管理对象不同要求，可分有规划、开发、生产销售和排污许可证等类型。许可证制度可保证对环境有影响作用的管理对象遵守国家管理环境的有关规定，从而将其对环境的影响作用限制在国家允许范围内，实践表明，它是国家强化环境管理的一种行之有效的方法。

二：凡是对环境有不良影响的各种规划、开发、建设项目、排污设施或经营活动，其建设者或经营者，需要一先提出申请，经主管部门审查批准，颁发许可证后才能从事该项活动，这就是许可证制度。在环境管理中使用最广泛的是排污许可证。

许可证的管理程序大致分为：申请、审查、决定、监督、处理。

种类

在环境管理中采用的许可证大致可分为：规划许可证(适用于发展规划)、开发许可证（适用于资源开发、工程建设）、生产销售许可证（适用于各种危险、有毒物质的生产和销售）和排污许可证等。各国使用最多的是排污许可证，尤其是向水体排污的许可证。

管理程序

在采用许可证制度的国家，一般都根据管辖的范围和对象，设立各种许可证管理系统来负责受理许可证申请书，审查和颁发许可证，监督许可证的执行情况，并对违反许可证规定的持证者实行行政处罚或采取其他补救措施。

许可证管理程序大致分为：

受理申请

对于申请人提出的书面申请，要求附有审查所必需的图表、说明及其他文件。

审查

首先在报刊上公布该项申请，在规定期限内征求公众及各方面意见（如有反对意见应进行讨论），主管机关在听取各方面意见并考虑技术、经济、环境、社会等情况的基础上对申请进行审查。

决定

作出颁发或拒发许可证的决定。同意颁发许可证时，主管机关可规定持证者应尽的义务和各种限制条件。

监督

主管机关对执行许可证的情况可随时进行监督检查，包括索取有关资料、检查现场设备、监测排污情况、发出必要的行政命令等。在情况发生变化或持证者的活动影响公众利益时，可修改许可证中原规定的限制条件。

处分

持证者如违反许可证中规定的义务或限制条件，造成环境损害或其他后果，主管机关可中止、吊销许可证。违法者应承担各种法律责任。有的国家在许可证管理程序中还包括其他一些关于申诉、补偿的程序。

优点

①便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动纳入国家统一管理的轨道，严格限制在国家规定的范围内。②便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。③便于公众参加环境管理，便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时发现违法者，制止不合理的规划，对环境和资源的不合理利用和开发，以及各种损害环境的活动。

实施情况

中国关于环境和资源管理的某些法规也采用了许可证制度。例如《农药登记规定》中关于农药的生产、销售、使用和进口，《中华人民共和国海洋环境保护法》中关于向海洋倾倒废弃物，《放射性同位素工作卫生防护管理办法》中关于放射性同位素设施的建造、运行及放射性物质的使用、运输和保管等，都要经过申请、登记和批准，颁发许可证后方能开始活动。这种许可证制度对环境保护起着良好的作用。

在日本和荷兰，实行一种类似许可证制度的“防止公害协议书”或“契约保证书”制度。协议书和保证书是在筹建对环境有影响的企业或工程时由主管机关和筹建人共同协商签订的。议定事项同许可证规定的条件类似，目的也是使对环境有影响的企业投产后保证遵守国家有关的规定，从而把企业对环境的影响限制在国家容许的范围内。这种制度还可以促使企业在环境保护中同政府合作。

各国环境管理和立法实践表明，许可证制度是加强国家对环境管理的行之有效的好办法。在环境管理中采用许可证制度的国家越来越多，采用许可证管理的对象越来越广。可以预期，广泛采用许可证制度对环境的全面、系统、严格、灵活的管理，将会起更大的推动作用。

作用

许可证制度是国家为加强环境管理而采用的一种卓有成效的管理制度。

★在国外，有人把环境法分为预防法和规章法两大类，许可证制度在规章法中占有重要地位，它被称为污染控制法的“支柱”，在环境管理中被广泛采用。

★许可证制度有下列优点而在环境管理中发挥显著作用：

A.便于把影响环境的各种开发、建设、排污活动，纳入国家统一管理的轨道，把各种影响环境和排污活动严格限制在国家规定的范围内，使国家能够有效地进行环境管理。

B.便于主管机关针对不同情况，采取灵活的管理办法，规定具体的限制条件和特殊要求。这样，就可以使各种法规、标准和措施的执行更加具体化、合理化，更加适用。

C.便于主管机关及时掌握各方面的情况，及时制止不当规划开发，及各种损害环境的活动，及时发现违法者，从而加强国家环境管理部门的监督检查职能的行使，促使法律、法规的有效实施。D.促进企业加强环境管理，进行技术改造和工艺改造，采取无污染、少污染工艺。

E.便于群众参与环境管理，特别是对损害环境活动的监督。

排污许可证制度

★水污染排放许可证制度的管理程序包括下面四个阶段：

A.排污申报登记。（发放许可证的重要基础工作）

B.确定本地区污染物总量控制目标和分配污染物总量削减指标。（发放许可证最核心的工作）

C.排污许可证的审批发放。

D.排污许可证的监督检查和管理（许可证能否有效执行的关键）。首先要建立必要的监督检查制度，包括排污单位定期自行检查和上报排污情况的制度和环保部门的监督检查制度；其次重点排污单位和环保部门都要配备监测人员和设备，逐步完善监测体系，同时要配备必要的专业管理人员，健全许可证的管理体系。

征收排污费制度

一、征收排污费制度的建立和完善：征费制是对于向环境排放污染物或者超过国家排放标准排放污染物的排污者，按照污染物的种类、数量和浓度，根据规定征收一定的费用。这项制度是运用经济手段有效地促进污染治理和新技术的发展，能使污染者承担一定污染防治费用的法律制度。

★中国首次提出实行“排放污染物收费制度”的文件是：1978年12月国务院原环保领导小组《环境保护工作汇报要点》

★1982年12月国务院颁布了《征收排污费暂行办法》

★《水污染防治法》第15条规定了“企业事业单位向水体排放污染物的，按照国家规定缴纳排污费；超过国家或者地方规定的污染物排放标准的，按照国家规定缴纳超标准排污费。”

★2003年1月30日国务院颁布了《排污费征收使用管理条例》，其目的是加强排污费征收和使用的管理。

二、征收排污费的目的和作用

★目的：为了促进企业加强经营管理，节约和综合利用资源，治理污染和改善环境。

★控制工业企业污染的根本办法是调动企业加强管理和治理污染的积极性。

三、征收排污费的办法

★征收排污费的范围：按照《排污费征收使用管理条例》的规定，直接向环境排放污染物的单位和个体户，都应按规定交纳排污费（向水体排污都要交纳排污费，超标排污要交纳超标排污费）。不再缴纳排污费的情形有：

A.向城市污水处理设施排放污水、缴纳缴纳污水处理费的；

B.排放者建成工业固体废物贮存或处置设施、场地并符合环保标准，或者原有设施、场地经改造符合环保标准的，自建成或改造完成之日起，不再缴纳排污费。

各地在执行中，一般是对废水、废气（包括烟尘）、废渣收费，不少省、市规定对噪声污染也收费。

★排污费的征收：应当按下列规定缴纳排污费

A.向大气、海洋排放污染物的，依照《大气污染防治法》和《海洋环境保护法》规定，按照排放污染物的种类和数量缴纳排污费；

B.向水体排放污染物的，依照《水污染防治法》规定，按照排放污染物的种类和数量缴纳排污费，超国家和地方排放标准的，加倍征收排污费

C.向环境排放污染物的，依照《固体废物污染环境防治法》规定，按照排放污染物的种类和数量缴纳排污费缴纳排污费；以填埋方式处置危险废弃物不符合国家有关规定的，按其排放污染物的种类和数量缴纳危险废弃物排污费；

D.产生噪声污染超环境噪声标准的，依照《噪声污染防治法》规定，按照排放噪声的超标声级缴纳排污费。

★征收标准：《征收排污费暂行办法》以附表形式规定了收费标准，分为废气、废水、废渣三项。按下列因素确定其的收费额：

A.按照污染物的种类和危害程序，分为一般污染物、有毒污染物和剧毒污染物，收费标准逐项提高；

B.根据污染物排放标准，具体计算某一单位排放污染物的浓度和数量，按照超标倍数累进收费，超过标准越高，收费越多。

C.同一排污口含两种以上物质时，按收费高的一种计算，也有的省市规定，同一排污口的各种污染物要相加累计计算。

收费的计算要根据国家制定的各种污染物排放标准，已经颁布了地方标准的地区，执行地方标准。在污染严重的地区，可以把收费标准适当提高。

在排污单位自身监测的数据与环保部门监测的数据不一致时，应以环保部门监测的数据或其指定单位（如监测站）的监测数据或经他们核准的数据作为收费的依据。

★可以申请减免及缓交排污费的条件：

排污者遇有不可抗力的自然灾害和其他突发事件时遭受重大损失，可以减免或缓缴排污费（最高减免不超过一年应缴额）；

遇自然灾害和其他突发事件的排污者正在申请减免排污费，正在批复期间，或者，排污者因经营困难破、闲、停、半停状态，可以申请缓缴（期限：最长不超过三个月）排污费的，；

★排污费的使用

征收的排污费要纳入预算，作为环境保护补助的专项资金，作为环境保护的专项资金，全部用于环境污染防治的下列项目：

A.重点污染防治项目。

B.区域性污染防治项目。

C.污染防治新技术、新工艺的推广应用项目。

D.国务院规定的其他染防治项目。

★征收排污费制度中的几个问题

征收排污费的性质问题：是运用法律手段，使污染者承担一定经济责任，目的在于促使污染的治理。收费标准的确定问题：收费额一般不应低于正常处理费用（包括污染物处理设施投资和运转费用）。对于收费标准的改革，应当逐渐将单位浓度收费向浓度和总量相结合转变；从超标收费向排污就收费，超标加倍收费转变。

收费额的提高要考虑以下几种因素：

A.物价指数的变化；

B.环境要求的提高；

C.经济发展水平和承受能力；

D.不同地区、不同流域应有所不同。

收费的法律效力问题：从宏观上看，排污收费是运用经济杠杆的作用，调节污染防治和企业生产之间的关系；从微观上看，是一种限制污染的手段，又是一种筹集环境保护资金的形式，其主要目的是为了促进企业加强管理，节约资源，治理污染。对排污者来说，排污收费的法律效力，并不是免除治理责任，也不免除因污染造成损失的赔偿责任和法律规定的其他责任，更不是用排污费买得企业的“污染权”。

多种污染物收费计算方法问题

在同一排污口含两种以上有害物质时，收费按最高的一种算。

这种收费办法容易产生两种弊端：

A.使排污者在竞争中处于不平等的地位。

B.削减污染物种类，对排污者没有实惠。不利于污染控制和刺激经济发展。

收费的使用问题

从排污费用于补助重点污染单位治理污染源的资金中提取20%——30%，设立污染源治理专项基金。该项基金设在省、市、县环保部门，实行分级管理，独立核算，有偿使用，委托银行贷款。

贷款对象为缴纳排污费的企业，用于重点污染源治理，三废综合利用

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