财政收支划分

经济学术语

财政收支划分是指为了充分发挥各级财政的职能而对国家的中央政府与地方政府以及地方各级政府之间在财政收入和财政支出等方面所享有的职责和权限所进行的划分。

定义

财政收支划分的主体是中央政府和地方各级政府；财政收支划分的对象是在财政收入和财政支出等方面所享有的职责和权限，简称财政收支权；财政收支划分的目的是为了充分发挥各级财政的职能；财政收支划分的基本依据是各级财政的事权划分。

模式

财政收支划分的模式是根据在财政收支划分中中央政府和地方政府之间权限对比关系的特点而归纳和概括出的相对稳定的标准形式或样式。根据各国实践，大体可以概括为三种财政收支划分法模式：集权型财政收支划分模式、分权型财政收支划分模式和混合型财政收支划分模式。

集权型财政收支划分模式

集权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能都划归中央政府，把绝大部分财政收入都划归中央政府，地方政府只承担很少的财政职能、只享受很少的财政收入权限或地方政府的大部分财政职能均由中央政府指定，其所需财政资金大部分均由中央政府通过转移支付来承担的财政收支划分类型。集权型模式的特点是全部或绝大部分财政收入划归中央政府，全部或绝大部分财政支出由中央政府承担，相应的财政收支立法权和管理权也归属于中央政府。地方政府完全依赖中央政府，实质是中央政府在地方的分支机构，执行中央政府的职能。

集权型模式适合于规模非常小的国家和一些政治经济高度集中统一的国家。如新加坡，人口总数只有500万，中央政府完全有能力直接管理国家全部事务，没有必要进行多层次的分权。再比如，我国在解放初期，政治经济高度集中统一，要求事权高度统一于中央政府，因此，采取集权型模式是完全必要的。

集权型模式的优点是可以集中力量解决社会经济发展的重大问题，便于统筹规划，便于树立中央政府的权威，有利于国家的统一。缺点是容易造成决策失误和管理效益低下，不利于根据各地的不同特点采取相应的财政政策，从而难以适应各地经济发展的实际需要。

分权型财政收支划分模式

分权型财政收支划分模式是指一国在划分财政收支权限时把绝大部分财政职能和财政收入划归地方政府，仅把一小部分财政职能和财政收入划归中央政府的财政收支划分类型。分权型财政收支划分模式的特点是地方政府承担大部分财政职能，享有大部分财政收入，地方政府具有相对独立的财政收支立法权和管理权，具有相对独立的财政收支范围。

分权型模式适合于地方政府独立性较强的联邦制国家或地方自治较完善的分权制国家。如荷兰正推行权力分散制度，把许多任务和责任由中央转移到地方政府，正朝着分权型模式迈进。

分权型模式有利于地方政府根据本地实际情况采取相应的财政政策，更好地满足当地居民对公共产品的偏好，也利于提高财政资金使用的效益。缺点是难以解决公共产品的“外部效应”问题，难以完成某些需要巨大资金的项目，对于具有较大规模效应的项目，也很难提高财政资金的使用效益，另外，也不利于国家的集中统一和综合国力的提高。

混合型财政收支划分模式

混合型财政收支划分模式是指一国根据国情合理划分中央政府和地方政府的事权，并在事权划分的基础上对财政收支权予以适当划分的类型。

混合型财政收支划分模式的特点是在财政收支权相对集中于中央的同时，赋予地方一定的财政收支权，根据中央和地方的事权划分来划分中央与地方的财政收支范围，通过转移支付制度来平衡中央与地方之间的财政收支。

混合型财政收支划分模式的优点是克服了集权型模式的过度集中和分权型模式的过度分散的缺陷，并吸取了二者的优点，因此，是一种相对科学合理的财政收支划分模式。

基本法律制度

财政级次划分制度

财政级次划分制度是关于一国是否设立多级财政级次、设立几级财政级次以及如何设置各级财政级次的制度。它是由一国的政权结构所决定的，基本原则是“一级政权，一级财政”。财政级次划分制度要依据《宪法》或根据宪法制定的《财政收支划分法》、《财政法》、《预算法》等基本法律来确定。

财政支出划分制度

财政支出划分要依据各级政府事权的大小，也即按照各级政府提供公共物品的数量和质量来确定，而各级政府所能提供和应当提供的公共物品的数量和质量是和各级政府本身的地位和职责紧密联系在一起的。

我国《预算法》第19条规定了预算支出的六种基本形式：（1）经济建设支出；（2）教育、科学、文化、卫生、体育等事业发展支出；（3）国家管理费用支出；（4）国防支出；（5）各项补贴支出；（6）其他支出。但没有具体规定中央预算支出和地方预算支出的划分方法和原则，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。

财政收入划分制度

财政收入的形式主要是税收。因此，划分财政收入权主要是划分税收收入权。税收收入权一般包括税收收入的设立权即税收立法权、税收征收权和税收享用权。一般来讲，各国划分税收收入权的基本方法有税额分割法、税率分割法、税种分割法、税权分割法。

我国《预算法》第19条规定了财政收入的主要形式：（1）税收收入；（2）依照规定应当上缴的国有资产收益；（3）专项收入；（4）其他收入。但没有明确划分哪些收入属于中央，哪些收入属于地方，而是授权国务院予以规定，并报全国人大常委会备案。

比较

美国

美国是典型的联邦制国家，在财政级次上划分为联邦财政、州财政和地方财政三级。

（一）财政支出划分制度

美国按照公共物品的层次性、外溢性等特征分别由联邦政府、州政府或地方政府提供。联邦政府的支出项目包括国防、人力资源、物质资源、净利息、其他用途和未分配冲减性收入等六大项。其中，“人力资源”中分教育（包括培训、就业与社会服务）、卫生、收入保障、社会保障、退伍军人福利与服务、医疗保险等六项内容。“物质资源”中分能源、自然资源与环境、商务与住宅信贷、交通和地区发展等五项。“其他用途”分国际事务、一般科技、农业、司法管理和一般政府支出等五项。州和地方政府财政支出主要包括教育、公路建设、公共福利、卫生保健、公共基础设施等。国防、邮政服务、社会保障和医疗保险全部资金由联邦财政承担。退伍军人福利基本由联邦财政承担，州财政承担很少一部分。自然资源大部分由联邦财政承担，州和地方财政只承担小部分。失业救济由州财政承担。高速公路和监狱项目基本由州财政和地方财政承担，联邦财政承担很小一部分。公共福利基本上由州财政承担。火灾消防由地方财政承担。排水几乎全部由地方财政承担，警察服务和教育大部分由地方财政承担。

（二）财政收入划分制度

在财政收入划分上，美国采取的是税权分割法，即联邦、州和地方均享有财政收入的设定权、征收权和享用权，从而形成了联邦税制体系、州税制体系和地方税制体系。

联邦政府开征的税种包括个人所得税、社会保障税、公司所得税、遗产与赠与税、消费税和关税。州政府开征的税种包括销售税、个人所得税、公司所得税、消费税、财产税、遗产与赠与税、资源税和社会保障税。地方政府开征的税种包括财产税、销售税、消费税、个人所得税、公司所得税和社会保障税。各级政府之间税收收入所占比重，一般保持在58%、22%和20%左右。联邦政府的税收收入以个人所得税和社会保障税等所得税为主，州政府的税收收入以销售税为主，地方政府的税收收入则以财产税为主。

法国

法国是一个具有深厚中央集权传统的国家。政权体系分为中央、大区、省、市镇四级。国家财政由中央财政（国家财政）和包括大区、省、市镇的地方财政组成。

（一）财政支出划分制度

政府的经济管理职能主要包括：运用宏观政策手段调节社会总需求和总供给；制定国民经济长期发展目标和战略，对经济结构和地区布局进行引导和不同程度的调整；提供基础设施、生态保护及其他公共产品与服务；建立和制定法律法规，规范市场运行秩序；运用税收、福利政策和行政手段对国民收入进行再分配和调节；有效管理国有资产等。中央政府主要负责宏观管理与战略发展规划；大区政府主要负责经济结构布局的调整，制定地区发展的五年计划，提出有关基础设施等战略性项目的规划，经与中央政府有关部门进行谈判，以法律的形式确定下来。省级政府负责社会保险和社会问题，如就业问题。市镇政府只负责本市的市政规划和建设，并提供最基本的公共产品和服务。有些市镇政府也可以给企业提供一些力所能及的帮助。

（二）财政收入划分制度

法国的财政收入权基本上集中于中央，地方只有很有限的财政收入权。财政收入设定权，基本上是由中央来行使的。如宪法规定，税收立法权属于议会，税收条例和法令的制定权属于财政部，地方政府必须执行国家的税收法律和政策。地方政权仅享有一定程度的税收立法权，如制定地方税收的税率，决定开征必要的税收和对纳税人采取减免税措施等。

法国的财政收入包括税收收入和非税收收入。非税收收入包括国营企业的经营收入、国家垫款和贷款的利息收入、国家财产收入和国家行政部门的业务收入等。税收分为国家税收和地方税收。主体税种全部划归中央税收。国家税收包括个人所得税、公司所得税、增值税、消费税、印花税、交易税、遗产税和关税。地方税收包括建筑地产税、非建筑地产税、房地产税、专利税、工资税、财产转移税、娱乐税、电力税、海外领地海洋税等。中央财政收入占总财政收入的70%左右，地方财政收入占30%左右。

日本

日本是单一制国家，政权体系包括中央政府、都、道、府、县政府和市、町、村政府三级。财政也相应划分为三级：中央财政、都道府县财政和市町村财政。

（一）财政支出划分制度

中央政府的支出范围包括：关系国家全局利益的国防、外交、造币事务；需由中央统一规划办理的重大经济事务；与人民生活密切相关且需全国统一协调的事务。都道府县政府的支出范围包括：跨区域性事务，即超过一个市町村辖区范围的事务；统一性事务，如本区域内的警察、交通运营、教育、社会福利以及各种营业许可等在都道府县内需要依照全国统一标准处理的必要事务；联络调整性事务，如对市町村组织、运作、管理需要提出合理性劝告、指导的事务；补充性事务，如高等院校、医疗保健设施的建设、产业振兴等超出市町村能力以外的事务。都道府县政府职责范围以外的所有事务，均属于市町村财政支出的范围。在日本，地方政府提供了全国绝大部分公共物品和服务，其承担的公共事务远大于中央政府。

（二）财政收入划分制度

日本实行中央集中领导下的地方自治制度，在财政收入划分上采取税权分割法，即中央与地方均享有财政收入的设定权、征收权和享用权。为确保全国税收政策的大致统一，日本通过《地方税法》对地方的税收立法权予以限制。地方的税收立法必须符合《地方税法》的有关规定，必须在中央授权范围内予以制定。

日本税收分为中央税（国税）、地方税和共享税（交付税）。国税主要包括个人所得税、法人税、遗产税、消费税、酒税、关税和印花税等。地方税又分为都道府县税和市町村税。都道府县税主要包括都道府县民税、事业税、地方消费税、烟税、不动产购置税、汽车税、汽车购置税和汽油交易税等；市町村税主要包括市町村民税、固定资产税、烟税、事业税和城市规划税等。

俄罗斯联邦

俄罗斯联邦1993年通过的新宪法规定，俄罗斯联邦是一个具有共和国政体的民主制、联邦制国家。俄罗斯联邦财政分为三级：联邦财政、联邦主体财政（地区财政）和地方财政。

（一）财政支出划分制度

联邦预算主要承担的支出包括：①国家国防支出，即用于维持军队、购买武器装备、进行军事科研等方面的费用；②国民经济支出，即用于基础科学研究、工业、能源、建筑、农业、渔业、交通、邮电及其他基础部门的财政援助和投资，以及用于军工转产、环境保护、发展大众传媒工具等方面的费用等；③国家行政管理支出及执法机关和安全机关支出；④外交活动支出；⑤社会文化措施支出；⑥偿还到期国债本金及利息支出；⑦补充国家储备和后备支出；⑧联邦对地方的财政援助支出等。

按照联邦宪法规定：“在俄罗斯联邦的管辖范围之外，以及俄罗斯联邦对俄罗斯联邦和俄罗斯联邦主体共同管辖对象拥有的权限范围之外，俄罗斯联邦主体享有充分的完全的国家权力。”联邦主体即地区财政承担的职能包括：国民经济支出，即对住宅公用事业、农工综合体和交通运输业的支出；社会文化领域的支出；政权机关和管理机关的行政管理支出；基本建设投资支出；对地方预算的财政援助支出等。地方财政包括：没有市区划分的市财政、区财政、区属市财政和村、镇财政。市、区财政职能包括：国民经济支出；社会文化领域的支出；地方自治机关经费支出；对儿童的补助和补偿支出；基本建设投资支出；其他支出等。村、镇财政的职能包括：地方自治机关经费支出；住宅与公用事业支出；体育支出；教育支出；文化支出；卫生支出；社会政策支出及其他支出。

（二）财政收入划分制度

俄罗斯联邦财政收入的主要形式是税收，除此之外，还包括非税收收入，主要有对外经济活动收入、国家财产私有化收入、推销国家债券的收入和其他收入。税收分三级：联邦税、地区税（联邦主体税）和地方税。

荷兰

荷兰的政府分三个层次：中央政府、省级政府和市级政府。相应地，全国划分为三级财政：中央财政、省财政和市财政。

（一）财政支出划分制度

中央财政承担资源配置、收入分配和稳定经济增长的职能。省政府的事权范围包括：一般行政管理；民防系统（尤其是防空）与减灾；医院与疗养所；区域与空间计划；水源净化；垃圾处理；屠宰房；环境保护；公园和开放场所；道路；农业、林业、渔业与捕猎；商业；旅游。市政府的事权范围包括：一般行政管理、区域规划、公共住房、交通、环境、社会服务、教育、文化、福利。市财政支出占全国财政支出的16%，荷兰真正体现了财权在中央、事权在地方的财政模式。

（二）财政收入划分制度

中央政府负责征收几乎各项税收。省级政府的收入来源有三个：省级政府水资源管理部门征收的水资源税；省级政府征收的机动车税、地下水税和水污染税；来自中央政府的补助。市政府也开征一些税收，但主要收入依靠上级政府的补助。具体包括市基金的支付（占总收入的28%）、中央政府拨给的特别款项（占总收入的45%）、地方税费退款、服务费、租费收入和市财产税。

各国共同点

1．采取适合国情的财政收支划分模式

2．事权与财权相结合，具体内容清晰明确

3．采用法律的方式将财政收支划分制度予以固定

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