财政民主主义

政治学术语

财政民主主义是指人民代表机关对公共财政进行决定，理论依据是财政民主主义所要求的是人民通。

理论定义

财政民主主义是指人民代表机关对公共财政进行决定、管理、监督的重要原则。民主的目的在于保障社会公民的需求。财政民主的目的在于保证人民真正享有管理国家财政的权力，社会公众对财政资金运行问题有自由发表意见的权利。

理论依据

财政民主主义所要求的是人民通过一定的方式对重大财政事项的决定权。在现代社会，由于人民行使权力的机构大多是由人民代表所组成的议会，因此财政民主主义又被称之为财政议会主义，其直接的要求是，一国的重大财政事项必须经过议会的同意才能付诸实施，否则即属于违法。

我国《宪法》第2条规定：“中华人民共和国的一切权力属于人民。人民行使国家权力的机关是全国人民代表大会和地方各级人民代表大会。人民依照法律规定，通过各种途径和形式，管理国家事务，管理经济和文化事业，管理社会事务。”因此，从渊源上看，财政民主主义在我国法律体系中是具有法律依据的，它其实只是宪法的人民主权理论在财政法领域的落实和体现。

财政法之所以如此强调财政的民主基础，与财政在社会生活中发挥的重要作用是密不可分的。就财富的占有量来看，现代国家财政收入占国民生产总值的比重一般维持在35%左右，北欧的高福利国家甚至超过60%。如此大量的资金集中在国家手中，通过财政收入和财政支出的形式不断循环，使得现代财政在国家生活中的地位远非过去所能比拟。

财政成为国内最大的消费者、资金持有者和信用保持者，有足够的能力引导个人的生产和消费，达到调节经济景气周期的作用。由于财政收入实际上来源于人民，理论上又是用之于人民，因此，对于如何收取和支配这些资金，人民应该拥有最后的决定权。议会作为人民的代议制机构，对财政计划的每一个环节，自其一开始就必须参与决策。财政不仅是经济运转的重要推进器，同时还是政治活动的主要资金来源。因此，每年的财政预算不仅仅是一种经济计划，也是来年的重大政治活动的安排。这些活动在重要性上绝不亚于一般的法律制定，从政治民主的角度看，也应该由人民行使最后的决定权。如果排斥财政民主，拒绝人民对重大财政事项的参与决策，实际上剥夺了人民在政治上的参政议政权，这在现代民主观念已经深入人心的今天是无法接受的。

从理论上看，尽管财政总是被界定为一种公共物品，但公共性并不是财政活动的必然结果，而只是财政活动所追求的一个目标。在现实生活中，财政活动偏离公共利益的现象比比皆是，因此，不能将公共性视为财政活动的当然前提。为了防止财政机关滥用“公共”的名义，必须引入民主的机制，由人民自己决定何谓公共利益、公共利益通过何种途径实现，等等。财政民主主义保留人民对重大财政事项的决定权，正是实现财政活动公共性的重要程序保障。也许，即便实行财政民主，也不能保证每项财政活动都真正代表公共利益，但是相比委诸财政机关自主决定而言，这种方式是最可取的。

基本内容

一般情况下，财政民主主义主要表现为财政议会主义，即重大财政事项必须经过议会审批。如果一国的预算制度较为完善，能够覆盖所有的财政收入和财政支出形式，需要经过议会审批的重大财政事项主要表现为年度财政预算。

在一定程度上，财政民主主义是与现代预算相伴而生的。以英国为例，随着1215年《大宪章》的问世，作为纳税人代表机构的议会，获得了租税的立法权，对国王的税收权力开始实行一定程度的限制。其后，在议会与国王的长期斗争中，议会权力虽然屡受挫折，但在总体趋势上还是逐步扩大。1640年“光荣革命”之后，议会开始取得财政支出方面的控制权，除了王室政府为执行职能所需的财政支出外，就连王室的年俸也必须经过议会的审批。到17世纪末期，国家预算基本形成，议会不仅控制了政府的支出权，还将这种权力扩大到事后的审计监督。18世纪60年代，国王交出王室的世袭财产收入，换取由下院审批的对王室的年度财政拨款。资产阶级由此控制了政府的全部收入和支出。1787年英国首相皮特任内，议会通过了一项法案，要求取消英国财政传统上的专收专用制度，将所有基金合并为统一的“联合王国综合基金”。除特殊情况外，所有财政收人都纳入这一综合基金中，一切财政支出也都从综合基金拨付。1816年，联合王国综合基金形成。到19世纪中叶，议会通过预算对财政权的控制最终实现，不仅政府每年经费必须事先经议会核准，财政拨款按预算执行，而且还直接设立监督机构，审查各项经费是否按指定用途有效运用。

英国议会通过对预算的控制，基本上实现了对重大财政事项的决定权。这个过程其实也就是财政民主主义得以确立的过程。经过几百年的演变，虽然最初作为预算控制对象的国王在各国已经不复存在，或者不再发挥重要作用，但受权力分立观念的影响，预算制度仍然作为现代民主的实现机制保留下来，以达到控制政府行政权力的目的。不过，由于各国国情不同，预算制度的实施能否真正实践财政民主，结论是很难一致的。一般而言，以下几个因素会在其中起到很大的作用：

第一，议会是否拥有独立于政府的强大权力。如果议会代表的选举机制不健全，或完全由政府官员把持议会，即便有议会审查和批准预算，也只能流于形式。

第二，预算是否覆盖全部财政收支范围。如果进入预算的资金只是全部财政资金的一部分，预算制度在实现财政民主方面的功效也会被抵消。

第三，与预算有关的财政信息能否做到公开、透明。如果整个预算过程都在“黑箱”中操作，不向社会公开，议会的审批也难免脱离人民的意志。

第四，预算监督是否存在强有力的、法制化的常规渠道。如果违反预算的收支行为不受制约，财政民主就只是一种糊弄人民的高级障眼法。从这个意义上说，财政民主主义与整个社会的法治文明是互动的连接体，财政民主主义必须建立在民主法治的基础上才能发挥功效，而财政民主主义的实施本身又是对民主和法治的有力促进。

财政民主主义对我国财政活动的要求具体表现为，重大财政事项由人民代表大会审查决定。在财政实践中，受人员构成和工作方式的制约，财政民主主义不可能渗透到财政活动的每一个细节，财政行政机关具体问题上的自由裁量必须得到尊重。因此，除了对财政税收方面的基本制度制定法律以外，人民代表大会的财政决定权也应该体现在预算审批上。根据我国《宪法》及《预算法》的相关规定，全国人民代表大会负责审批中央预算，地方各级人大负责审批本级地方预算，这表明，财政议会主义的基本要求在我国已得到了确认。尽管如此，由于预算编制过于粗糙以及预算审批的专业性过强，财政议会主义所具有的民主功能实际上并未得到充分释放。特别是由于自收自支的预算外资金大量存在，不需要接受人民代表大会的审批，财政民主主义实际上存在很大的效力真空。因此，除了加强我国人民代表大会自身的建设，提高其参政议政的能力外，我国的预算制度必须加以改革和完善。除此之外，财政民主主义还要求赋予人民对财政事项的广泛监督权。这首先要求政府的财政行为的决策程序、执行过程以及实施效果具备公开性、透明性等特点；其次还要求依法保证新闻媒体对财政事项的采访自由，将财政行为的全过程置于人民的监督之下；最后，应当借鉴先进国家的经验，在人民代表大会的运行模式中设立专门的财政监督机关，使人大审计、政府审计、社会审计成为一个有机的整体。当然，监督的目的在于提高财政执行的效率，最终也是为了更好地保障人民的决定权。因此，财政民主主义的首要内容仍然落实在人民的财政决策权上。

现实意义

财政民主是现代财政法关注的核心，也是整个财政法的立法基础。财政民主主义的实施，对于确立财政法的发展方向、解决现实生活中的财政混乱、树立中国财政法治的形象具有重要的现实意义。

长期以来，我国财政一直是政府主导型的财政，政府在各项财政决策中事实上起着决定性的作用。尽管我国政府一再宜称自己也是人民利益的代表，但由于政府与人民之间缺乏直接的利益制衡机制，因此在许多情况下可能难于脱离自己的部门本位。如果肯定重大财政问题应当经过人民同意，如果承认人民行使权力的机构是人民代表大会，就应当将财政民主主义的要求落到实处。从实际效果看，近年来我国财政领域的混乱现象，如政府乱收费问题、预算外资金体外循环问题、政府间财政关系极不稳定的问题等，都与政府(特别是中央政府)权力欲望过度膨胀有关。如果不从财政民主主义着眼，而是任由政府部门在内部进行利益分配的微调，问题是很难从根本上得到解决的。

近年来，随着财政改革步伐的日渐加快，建立公共财政体制的呼声也日益高涨。只有以财政民主主义作为根本指导原则，才能确立社会主义公共财政的正确目标模式。偏离了财政民主，偏离了人民对财政的自主决定权，无论怎样强调财政的公共性、强调财政与公共服务的联系，在理论上都很难令人信服。因此，考虑到税费改革、财政支出改革等多方面的新情况，有必要在财政民主主义的指导下重构我国财政法律制度。

当然，财政民主主义的落实会受到诸多外在条件的制约，例如，加强人民代表大会的权能，完善中国共产党的领导，促进政务信息的公开，开拓人大监督的制度渠道，等等。因此，只有将财政改革置于政治经济体制改革的大环境之下，才可能收到预期的功效。

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