财政监督机制

经济领域术语

财政监督机制是指财政机关在对国家机关、企事业单位及其他组织涉及财政收支事项及其它相关事项的管理运行过程中，与其有关的各个构成要素之间的相互连接形式和彼此作用关系。其运行过程涉及财政监督主体、财政监督客体、职责范围、权限划分、程序及相关配套措施的确定。一个规范有效的财政监督机制有助于发现和及时纠正预算执行过程中的偏差，保证财政分配的科学、正确和有效性。

监督机制

从西方财政监督机制的历史发展过程看，早在十三世纪二十年代，英国诸侯和僧侣就随着社会阶级势力的变化，趁王权衰落的机会，以武力迫使国王签署了《自由大宪章》，在一定范围内限制了国王的财权。但大宪章尚未确立起议会的财政权。十七世纪八十年代的“光荣革命”之后，随着经济的发展和资产阶级经济实力的增强，资产阶级议会才通过了《权利法案》，确立起议会监督和决定财政的制度，开创了资本主义国家近代意义的“宪政新时期”。此后经过几百年的发展，西方财政监督机制已经发展成为一套比较成熟和有效的运行机制。

西方发达国家财政监督的最大特色就是有大量的法律、法规来规范财政行为。无论是财政管理还是财政监督，都有完备的法律法规作为依据，法律约束力很强、权威性很高。英国是最早在宪法中对财政收支做出规定的国家。其他一些国家，如德国、瑞士、意大利等国也在宪法中对预算收支活动做有明确规定，从预算、税收、国库到审计均在法律的范围内进行。西方发达国家从宪法的高度对财政活动中的重大事宜做出比较详细和明确的规定，为规范和约束财政活动，即财政监督提供了最高的法律依据。在宪法做出规定的基础上，西方发达国家还普遍设有专门法，如预算法、年度拨款法、特别拨款法、财政条例以及财政部发布的行政命令等，对财政监督做出更为具体的规定。

例如，法国的《财政法》对预算程序、预算科目以及预算立法和预算执行机构的职责都做出了明确规定。美国国会1921年颁布的《预算及会计法》也对财政监督的具体程序和内容做了详细规定。

1.财政监督权是立法机关的基本权力之一。从各国的情况来看，虽然立法机关对预算过程的监督力度有强有弱，但财政监督权无一例外是立法机关的基本权力之一。对于一个现代国家来说，无论是法律的执行，还是政策的实施，抑或是政府机关的正常运转，都必须以一定的资金为基础。因此，议会的财政监督实质上是从最基本的方面来制约政府活动。这也是西方国家议会至上原则在议会职权行使方面最重要的体现。

2.独立、专业的审计机关是辅助立法机关监督预算的重要机构。由于各国政治体制和国情不同，审计机关的组织模式也呈现出多样性，从总体上可分为以下三种模式：立法模式，即审计机关隶属于立法机关，是其专业辅助机构，对其负责并报告工作。如美国和澳大利亚。这种模式下的审计机关有两个特点——宏观服务职能较强和审计信息的公开化程度较高；司法模式，即审计机关隶属于司法体系，拥有司法权，如法国。这种模式下的审计机关拥有最高的权威性，审计执法与处理的刚性均较大；独立模式，即审计机关独立于立法、司法和行政体系之外，独立开展审计，同时向立法机关和行政机关提供服务，如德国。但事实上，绝对的独立是不可能的。独立模式下的审计机关实际上更偏重于向立法机关提供服务。

3.财政资金的管理部门对政府的财政行为实施内部日常监督。相对于立法机关和审计机关而言，政府是预算资金的使用者，是具有独立经济利益的实体。政府首脑承担着政府所负有的全部公共责任和经济责任。为了确保每个政府部门及其下属各个行政层级都能够依法、合理、有效的履行自己的职责，政府首脑有必要对本届政府的行为进行内部日常监督，以防范可能发生的违法违规行为，划分和界定相应的经济责任。比较普遍的日常监督模式是，由财政部门代表政府首脑履行对财政支出的内部监督职责，监督沿着资金的流向进行。目前，西方发达国家普遍实行了国库集中支付制度和政府采购制度。这些都从制度上保障了财政部门的日常监督。

1.各国普遍重视对预算编制的监督管理。预算编制是政府预算程序的起始点，也是财政监督管理的基础。从西方发达国家的财政监督实践来看，提高预算编制的质量是强化财政监督的一个关键性环节。西方发达国家预算编制和审批的时间一般都比较长，准备工作相当充分。例如，财政年度和中国相同的法国从每年的4月份就开始编制下年预算，到10月份提交议会审批，编制时间为6个月。美国联邦预算的编制时间大约有9个月。此外，西方发达国家对预算草案的审议时间也都比较长。如美国国会对预算草案的审议时间为7个月。法国、德国议会审议预算需要3个月左右的时间。再有，这些国家的预算内容也都非常详细。如法国预算的类级科目就有1100多条，款级科目和项级科目的数量更大。德国的财政收入项目有1300个，支出项目有800个。挪威、希腊两国的预算也十分详细，多达几百页，预算文本不仅有图表，而且还有详细的文字说明和分析。

2.各国对预算执行过程的约束也非常严格。西方发达国家在预算执行和调整方面的管理极为严格。预算一经立法机构审议通过，就形成年度预算法案，各部门、各单位都必须依法严格执行。未经议会（国会）同意，任何人都无权更改预算。如需追加支出，则必须按立法程序办事。在预算执行过程中，各项目之间、经常性支出与资本性支出之间都不能随意调整。另外，西方发达国家普遍采用国库单一账户制度对预算资金进行管理。所有的预算收支都要通过国库单一账户。库款集中管理、资金集中收付，有效地提高了对各项预算资金的监控力度。

特征

1.财政监督机制的要素

财政监督机制包含法规支持、运行操作、风险控制、综合保障、考核评价等相互关联的要素，共同构成完整机制体系。

2.财政监督机制的特征

(1)系统性，财政监督机制是由财政监督相互作用、相互联系的各子系统所构成，各子系统有各自的功能和特点，不可以相互替代。

(2)客观性，财政监督机制在一定的条件作用下，按照一定的规律发生作用。条件充分时其功能和作用发挥充分，条件不具备则必然受到限制。多样性，由于各个地方财政监督所处的条件、环境、基础不同，其具体表现形式也各不相同。

价值分析

（一）维护规范财经秩序的必然要求。目前，我国仍然存在会计信息失真治而未理、税收征管质量不佳制而未止、财政金融风险化而未解等诸多问题，迫切需要财政监督综合运用法律、行政、经济等多种手段，探索建立科学的监管机制，从根本上治理、规范和维护财经秩序，为市场机制和政府机制的发挥、经济体制和财税体制改革创造基础环境。

（二）深化公共财政改革的现实要求。公共财政改革需要引入财政监督机制，通过执法监督增强预算约束力。财政监督机制能够保障财政收入的安全完整，推进收入收缴制度改革；能够完善公共支出制度，加强对预算单位预算编报、执行和效果的监督和反映。

（三）实行依法理财的一般要求。财政监督在促进依法理财、推动依法行政方面发挥着重要作用。建立完善监督机制，保障财政管理制度和法律法规在理财实践中得到贯彻落实。通过强化财政内部监督，促进财政部门提高依法理财的水平；通过严格财政监督检查，提高社会各部门依法理财水平。

（四）推行民主理财的客观要求。在现代民主政治制度下，民主理财的前置条件是接受监督，保持一定的透明度。建立健全对业务管理部门的决策、执行过程和执行效果监督评价的全过程监督机制；建立信息反馈和成果利用的工作机制；建立政务公开、接受监督的社会监督机制。促进财政管理民主决策、透明运行、阳光操作的有效实施。

（五）实现科学理财的内在要求。科学理财要求对重大财税政策执行情况进行监督检查，为决策部门提供可靠信息和决策参考；要求将财政监督措施融入财政管理，研究建立财政运行各环节的控制性监督机制；要求结合财政监督的工作特点，探索建立财政资金绩效监督方法和机制。

（六）财政监督持续发展的基本要求。财政监督作为内生于财政的监督机构的天然特征和优势没有得到发挥；财政监督的财政管理特色在具体实践和制度设计两个层面都没有得到凸显等，是财政监督可轻可重、可有可无的内在因素。由此可见，建立完善财政监督机制，有助于强化财政监督职能，稳定财政监督地位，为财政监督持续发展奠定制度基础。　

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