过头税

金融领域术语

过头税是指税收征管部门为了完成税收任务而过度地向民间征税的做法，包括时间上的过头和幅度上的过头两种。

征收原因

受到经济下滑的影响，政府财政税收收入大幅下滑，各级税收征管部门为了完成征收任务，可能会出现征收过头税的情况。

一、保增长，层层施压、年年加码

正如众多分析者指出的，税收任务是各级政府以及税务部门行为的“指挥棒”。各级政府的“业绩”，长期被简单化为GDP增长以及税收增长。每年年初，从上到下，层层下达指令性计划。为确保完成任务，往往层层提高标准；为粉饰政绩，制造繁荣局面，还要年年加码。在这中间，GDP增长数据被认为比较虚，税收则是比较实在的衡量标准。于是当经济下滑、税源减少时，地方政府为完成任务就可能“人为注水”，收取“过头税”。

有分析者认为，在税收计划的具体编制过程中，运用基数法而非零基法，也是导致税收乱象的一个重要原因。基数法以上一年度税收为基数，根据一定的增长率，再加上特殊因素确定当年的税收任务。基数法在信息对称、权责方面显示出很大的弊端，容易出现隐瞒税款、平衡入库等行为。

二、长官意志：数字崇拜

官员通过形象工程制造虚假政绩的行为备受关注。“玩数字”也是一种特殊的形象工程，即在数字上搞得体面一点，为官员争面子。“数字出官，官出数字”，为了政绩，地方政府可能在上级没有施压的情况下也会积极行动。在税收征收上，偏离地方经济发展状况，根据长官意志，盲目设定征收目标；人为“平衡”入库；违规先征后返；甚至按不同口径编制多个账本，做大账目。征收“过头税”有时甚至还会出于这样的理由：为了实现“时间过半、任务过半”；为了突破税收“百万”、“千万”等数量级；为了向什么大庆献礼……

三、博弈：预防税收或收费项目被取消

从1994年起，全国实行分税制财政体制。为了照顾地方利益，充分调动中央和地方的积极性，国务院决定分税制改革以1993年为基期年。一些地区为了增加地方既得财力，用不正当方法扩大1993年收入，如随意改变纳税期限，人为扩大产品税、增值税、营业税和企业所得税的预缴税款，对当年尚未实现的销售收入和营业收入征税，对虽已实现但未到纳税期的销售收入和营业收入提前收税等。这些现象是央、地分税制博弈的表现。

民间有称“一税轻、二税重、三税无底洞”，其中，“一税”指国家税收，“二税”指地方收费，“三税”指苛捐杂税。为了治理乱收费，中央一再命令地方废止、合并、规范一些收费项目。但是税赋改革往往陷入“黄宗羲定律”怪圈（秦晖等根据明清之际著名思想家黄宗羲对中国历史上频繁出现的“并税式改革”规律的认识综合归纳为：历代税赋改革，每改革一次，税就加重一次，而且一次比一次重，是为“黄宗羲定律”）无法自拔。

四、支出倒逼收入

1994年的分税制改革，并没有完全实现各层级政府之间事权的合理划分。在事权不清的一些领域，地方政府出于社会压力、责任感以及对群体性事件的防范等因素，不得不承担一些支出。

柔性财政预算约束下，地方政府支出往往倒逼收入，于是不得不在税收方面动脑子。虽然财税“收支两条线”，但在现有的体制下，税务部门并非单纯的执行机构，而是担当着一定的责任。在一定程度上，这与税务部门培植税源、助力经济增长并不矛盾。但税务部门往往被动地陷入地方政府执政理念构建的“迷魂阵”，参与一些荒唐的执政行为。

五、领导干部任期

干部任期制是干部人事制度改革的一个重点。按照《党政领导干部职务任期暂行规定》：党政领导的职务每个任期为5年；党政领导在任期内应当保持稳定。据称，河北省邯郸市从1993年9月到2004年3月，10年零5个月中先后有7任市长。其他地方也有类似现象。领导走马灯似的更换，其执政理念不尽相同，但“过客式”领导往往更容易产生收取“过头税”的恶果。

六、税务官的自利

地方政府以及税务部门为了提高税收征管人员的积极性，按照征收数额给予奖惩。税务官员出于逃避惩罚、追求奖励的自利动机，也可能走上征收“过头税”之路。有的地方对没有完成任务的税务征管人员给予免职或交流调职到穷乡僻壤的惩罚。

征收方式

时间上“过头”主要有几种方式：1.本年度提前征收以后年度可能发生的税款，其数额在下一年初冲抵；2.税源不足的情况下，由财政垫付税款，日后再返还；3.本年度应该抵扣、退税的款项，故意从严审批，延期办理，至下一年再抵扣、退税，造成本期税收数额更大；4.借助“混库”等方式，延期上缴、截留不属于本级的税收；5.主体税种尚未征缴，先征缴带征税种。

幅度上”过头”主要有：1.可高可低的自由裁量税率或罚款幅度，就高征收、处罚；2.故意放纵违法违纪行为而不加以警示，以便从重处罚；3.夸大企业计税收入。另外，也有通过改变计征方式、包税摊派等方式收取“过头税”的现象。

主要特点

一般而言，征收“过头税”的现象，有区域、税域、时段等方面的差异。国税部门税种坚实，征收指标硬性，地税的税基较小、征管较分散、灵活，因此通过国税征收“过头税”多于地税。

就被征收对象来看，大型企业税收上缴较为规范、稳定，税务部门不容易“下手”，中小企业有求于税务部门较多，往往成为税务部门“盘剥”的对象。从时间上看，在年底，突击征收“过头税”较多；而越是经济困难时期，“过头税”越是突出。

“过头税”是不可持续的，直接影响财税体制的科学管理和健康发展，进而影响宏观经济决策。“过头税”以各种方式在各地不同程度的存在，有着复杂的制度、行为动因。

征收乱象

2011年11月到2012年3月审计署对54个县的财政性资金的审计调查来看，2011年54个县实现的财政性收入中，非税收入占60.45%。

2012年上半年，中国财政收入中的税收收入同比增长9.8%，而非税收入同比增长29.4%。财政部公布的数据显示，2012年一季度我国非税收入同比增长53.3%，地方非税收入同比增幅50.1%，个别省份的非税收入同比增幅超过70%，甚至翻倍。

2012年，不少企业大叹利润下降的苦经。更令人不舒服的是，预征税、提前收税、强制性催缴历年欠款、非税名目增多等现象不时出现。本来，企业困难时，应该多些休养生息，通过结构性减税等政策让利于企业，但一边是企业利润大幅下降，一边是应缴税金仍在增长，就说明“过头税”和乱收费已是一种客观存在。

征收事件

事件介绍

虽然财政部、国家税务总局三令五申不允许收“过头税”，在河北的沧州、衡水等市的多个县，仍出现了“补交税”和“提前收税”等征收“过头税”现象。诸多当地中小企业被国税局列入约谈名单，面对企业的诉苦，数额甚至可议价。受房地产、汽车行业不景气等影响，当地税收量较往年下降，而另一方面，税务部门要完成的任务量则较往年要增长。面对“过头税”，中小企业主们认为经济不景气情况下，政府应与他们共度难关，而不是“杀鸡取卵”。

当事人讲述

张顺是河北沧州市献县的一名加工企业的老板。2012年10月底，他接到献县国税局稽查局打来的电话，让他去一趟国税局。电话中，对方未说什么事。

2012年10月29日，张顺来到国税局。他看到有几名企业主在楼道等候。一个人出来，一个人被叫进去，单独谈话。

张顺说，当他进入4楼稽查局的办公室，一名被称作“郭局”的工作人员在等候。对方扫了一眼桌上名单，告诉他，要补交几万块钱税款。

“我没欠过税，交的什么钱？”张顺不解。

“我们局长说了，先交了（钱）再说。要不你就把账本抱来？”

10月底，在河北沧州、衡水的一些县市，企业主们面对了要“补交税”或“提前收税”等“过头税”。

国税局回应

2012年10月30日，献县国税局副局长吕金冲承认，2012年确实遇到了税收难题，不过他称不知道收“过头税”的事。献县国税局2012年完成任务有很大困难，县里为此多次召开调度会。在一次县调度会上，主管副县长让“多想想办法”，但从未说摊派收税。国税局的确分了6个组，是对县内企业进行为期一个多月的清理，排查偷漏税、漏登记的问题。这是为了最大限度保证税收任务。截至10月底，清理中征缴了100余万税款。

他承认“摊派”、“砍价”、“不给钱就查账本”是违规行为，将进行调查。一名财政局人士介绍，献县2012年的国税任务是2.95亿元，10月完成国税1500万元，按平均每月近2500万的任务量，10月还差1000万的任务。在对沧州、衡水多县（市）国税局采访中，主管领导均称，他们不清楚任务数如何设立，依据什么。只是上面给数字，下面保完成。

反思建议

要坚决遏制收取 “过头税”的现象，特别是在中国经济连续下滑，而且下滑势头没有得到明显遏制情况下，这就要求财政收入预算安排要与经济状况相适应。在经济走低形势下，财政收入预算一定要符合实际，不下达严重背离经济增速的收税、收费计划指标。同时，各级政府要有过紧日子、苦日子的打算。在税收下降，土地出让金减少情况下，地方政府不能逼迫税务部门征稽“过头税”，不能逼迫行政部门收取“过头费”。管住不切实际的税收预算计划和地方政府的强势压力，税务和非税收稽征部门就减轻了压力。

要适度收紧稽征部门和人员的自由裁量权，避免实际稽征中随意性过大。同时，适度调整分税制税源，通过减少国税税种，适度增加地方税种，以缓解地方财政收入过度紧张的状况。

不但不能征收“过头税”，而且大幅度减税降费刻不容缓。在结构性减税的基础上，迅速进行全面性、全方位的减税降费。既减轻了企业负担，刺激了生产，更刺激了消费能力，调动消费者消费的潜在动力。这是稳增长最为急需的。

近代以来，早期民主国家的形成，其建立几乎都是源起征税缴税的争议，都是建立在一个由“公民同意”为前提的税制基础之上。在这样的税制下，政府在汲税前，必须向公民交待其所要提供的公共服务的项目及其数量，并由此与被公民授予代议权的代表进行协商，由此确定公民所缴税的税额。在如此协商、公民同意的基础之上，公民按政府所提供的公共服务的项目与数量缴纳税款，并通过既定程序查验政府的服务质量与数量是否与其所缴纳的税款相符合。

这也是为什么来自于公民纳税基础之上的所谓公共财政的预算，必须通过代议机构同意方可执行、实施的原因所在。因此，现代国家的税制，是国家的根基，不经公民同意，不能随意被变更。具体而言，就是设立税项的权力掌握在代议机构手上而非政府手中。政府没有权力决定今天征什么税、明天征多少税，作为税制执行机构的税务机关就更没有这样的权力。

不过，上述地方政府随意征缴过头税的行为，其实还只是反映了一个方面的问题。在现实中，许多地方政府在设立税项的问题上，毫无法治意识可言。不仅如此，在如何花费公共财政上也是毫无章法可言。在这些地方，只要政府花销一膨胀，税务部门立刻就把手伸向纳税人的口袋。而许多在大肆拆迁基础上大兴土木的公共建设，则只是官员意志的产物和官员的政绩工程而已，这种“公共服务”并未得到、也不可能得到当地民众的同意。

并非巧合的是，今天还有媒体报道了河南信阳的一辆交通执法“公车”，在非工作时间，奔波300公里，停在省会郑州一个歌厅前的消息。河南的这件事，可为河北上述地方的公共财政何以需要不断扩充做了最好的说明，也可以为各地“三公”经费何以膨胀不已提供一个说明。

缓解财政紧张，正常之途就是缩减开支。缩减开支，首先是政府缩减开支，勒紧自己的“裤带”过紧日子;而不是财政一紧张，就把手伸进纳税人的口袋，同时以各种强制或变相强制的方法勒紧别人的脖颈……这样的做法，又岂止是竭泽而渔。

解决措施

对“过头税”的批评声浪中，也应剔除部分误解：由于税务机关以前“抓大放小”，当下“应收尽收”，让一些人感觉税负在增长；在上世纪末“开发区热”过程中，地方政府减免无权减免的税收，而如今在恢复征收，也容易引起误解。这些现象，都是正常的税收增加，而非“过头税”。

建立有利于科学发展的财税体制，包含：简税制、宽税基、低税率、严征管的原则，健全中央和地方财力与事权相匹配的财政体制，完善财政转移支付制度，增强基层政府提供基本公共服务能力等再加上对领导干部的科学考评，那么“过头税”怪圈将得以破解。

为了一时的任务指标，就向企业随意“下手”，会加重一些利润微薄的小企业的负担，甚至造成资金链断裂企业破产。对县域经济而言，经济支柱就是广大的小企业，如果“过头税”随意征收不加遏制，生存发展环境的恶化会让一些企业主更加失望。因此，“过头税”或可缓一时之急，但从哪方面看都是竭泽而渔的短视思维。

国税总局、财政部等国家部委三令五申，坚决不收“过头税”，在年终岁末，不能以完成年度指标为由乱摊派乱征收。依法征税应该成为税收管理的原则和共识，不收“过头税”更应成为各地施政的底线。这既关系到地方政府的公信力和权威性，也是各地的切身利益所在。对于企业的偷漏税当然应该严查，但以加强征管为由随意征税、征“过头税”断不可取。税收法定，还有一层重要的意义就是，征税行为和程序本身也应当以法律法规为准绳。

2013年7月30日，国家税务总局局长王军于7月26日的各省（区、市）国税局主要负责人会议上表示，当遇到有关方面提出不切实际的要求时，基层税务机关要向当地党委政府汇报清楚，争取理解和支持，必要时向省局和总局报告。王军是在谈及完成下半年收入任务首先是依法征税，“坚决不收过头税”时作出上述表述的。

在税收任务的压力下，各地不断爆出“过头税费”情况。从2012年开始，税务总局高层一再强调严禁收过头税费。对于“过头税”的危害，王军称其“害人害己害长远”：“害人”是占用企业资金，影响企业发展，特别是在当前企业生产经营困难的情况下绝不能这样做；“害己”是违背税法规定和税务部门的工作原则，损害执法者形象；“害长远”是指影响经济社会长远发展，造成税收与经济的恶性循环。

2024年7月5日，国家税务总局党委书记、局长胡静林在《学习时报》上发表署名文章，文章指出，守牢不收“过头税费”的底线。

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