非领导职务

《国家公务员暂行条例》定非领导职务

1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》，将公务员职务分为领导职务和非领导职务两类。非领导职务层次在厅局级以下设置，享受相应级别和待遇，不具有行政领导职责。

社会现状

领导干部由于各种原因改任非领导职务。按《中华人民共和国公务员法》规定，非领导职务层次在厅局级以下设置，享受相应级别和待遇，不具有行政领导职责。

领导干部转为非领导职务后，有的能够继续坚守岗位，积极发挥余热。但也有不少由于单位疏于管理，致使其游离于管理之外，造成大量的人才浪费，加剧机关人浮于事，造成新的社会不公。

随着中国干部人事制度改革和机构改革的深化，转为非领导职务的领导干部的人数，还会越来越庞大。如何管理好、使用好这些“转非”干部，已成为一个亟待解决的重要课题。

2018年12月29日，十三届全国人大常委会第七次会议表决通过了《中华人民共和国公务员法(修订草案)》。明确综合管理类公务员职级序列由高至低依次为：一级巡视员、二级巡视员、一级调研员、二级调研员、三级调研员、四级调研员、一级主任科员、二级主任科员、三级主任科员、四级主任科员、一级科员、二级科员，改革成果被法律巩固下来。

转非滥觞

1993年8月14日颁布的《国家公务员暂行条例》，将公务员职务分为领导职务和非领导职务两类。2006年1月1日施行的《中华人民共和国公务员法》，从法律层面上，再次明确了这一职务分类。

按公务员法规定，领导职务包括乡科级副职至国家级正职10个层次，而非领导职务包括办事员、科员、副主任科员、主任科员、副调研员、调研员、副巡视员、巡视员等8个层次。而在工资福利待遇上，乡科级副职与副主任科员对应，科级正职与主任科员对应，等等，依次类推，直至厅局级与巡视员对应。

“领导职务是在各级国家行政机关中，具有组织、决策、指挥职能的职务”，北京大学政府管理学院博士生导师李成言教授认为，“领导职务与非领导职务的最大区别在于，前者有实权有待遇，而后者没有实权，但享有相应的级别待遇。” 从各地看，领导干部转任非领导职务，是一个普遍现象。这些未到退休年龄的领导干部，随着干部制度改革和机构改革的不断深入，因年龄、身体、领导职数、岗位需求等因素，提前转任待遇相当的非领导职务。在这里，“转非”被视为一种照顾性政策。“转非”领导干部来源比较复杂，除原机关领导干部外，还有军转干部，以及国有企事业单位等机构的领导干部。“转非”也成了一些“问题官员”的神秘去向。据报道，在“华南虎照事件”中，朱巨龙、孙承骞虽被免去省林业厅副厅长的职务，但却转为非领导职务，仍享受与副厅长同级别的待遇。

1993年颁布的《国家公务员制度实施方案》，对非领导职务的职数设置作了严格的比例限额。比如，省辖市(行署、州、盟、直辖市的区)人民政府机关设置的调研员和助理调研员职数，不得超过处级领导职务职数的1/3，其中调研员不得超过30%。可在实际操作中，因为干部太多，实职官位太少，加上“转非”承担了一些难以言表的功能，所以为了权衡关系，以至在岗位的设置上，很多地方不得不突破规定的比例限额。

人才浪费

改革开放以来，中国干部人事领域改革取得很大成就，其中之一就是废除了领导干部终身制，实行退休制和任期制。“领导职务可转任非领导职务，这种制度设计的初衷，是在领导职数有限的情况下，解决那些没有担任领导职务的公务员的职级待遇”，李成言认为，“实施任期制，来自领导干部的阻力不小，‘转非’就成了领导干部退居二线的平稳出口。”

从各地领导干部“转非”情况看，一般是厅级干部58岁“转非”、处级干部50岁出头“改非”、科级干部40多岁“转非”。这意味着，公务员在一定年龄还晋升不到相应级别，“转非”就成为必然选择。对领导干部“转非”持赞同态度的人认为，这有利于精简人员，可从根本上解决班子臃肿状况，有利于培养青年干部，加快新老交替步伐，增强各级班子的活力。

在现行体制导向下，“转非”也产生了不少深层次的问题。尽管领导职务干部“转非”，为推动干部年轻化打开突破口，有助于完善干部任期制的实施环境，但客观上也收窄了基层非领导职务干部的晋升空间，导致相当多基层非领导职务干部工作上没有盼头，得过且过，降低了工作效率。同时，不少地方对“转非”领导干部的使用管理十分松散。比如，有些单位尽管给“转非”领导干部安排了工作，但没给予相应的工作条件；有的安排工作很少，分配任务很轻；有的甚至根本不安排工作、不分配任务，以至“转非”领导干部成了机关编内的“自由人”，权力小责任也小，但待遇比其他人员高，加剧机关人浮于事的现象。

“大多‘转非’干部是单位的老领导，不但资历深，而且架子也很大。”北京市某局一位负责人称，“正因如此，对‘转非’领导干部不太好管理，有的‘转非’领导干部失落感很强，对工作丧失热情，有时‘三天打鱼两天晒网’，单位也只好睁只眼闭只眼，不好太多过问。” 相当一部分“转非”领导干部，虽工作经验丰富，业务技能娴熟，“转非”后却派不上用场，造成人才浪费。“转非”也使一些能力强、经验丰富的领导干部过早退出领导班子，而一些年轻干部刚进入领导班子，工作经验不足，一时难适应工作需要，削弱了领导班子的整体力量。

竞争机制

中国对转任非领导职务的领导干部的管理，应出台具体的管理措施，并引入科学有效的竞争机制。“实施领导干部改任非领导职务制度本身是有必要的，但由于不同程度地陷入‘官本位’及‘照顾至上’的误区，以至‘转非’成泛滥之势”，尹韵公认为，“要解决当前领导干部‘转非’中出现的问题，不仅要着力于制度改革，更要对‘官本位’意识及特权思想进行清理和批判，特别要改变‘领导干部能上不能下’的用人观念。”

“要从本单位的工作实际出发，明确‘转非’领导干部发挥作用的有效途径”，在龚维斌教授看来，“对‘转非’领导干部，单位和组织应按照有关政策规定，落实相应政治待遇。要引导转入非领导职务的领导干部正确对待职务的变动，使其能一如既往地以高标准要求和完善自己。进一步消除社会上对‘转非’领导干部的‘职务歧视’，提高社会认可度。”

“根据分类管理原则，健全管理机制，合理开发和优化配置‘转非’领导干部资源，通过完善配套措施，纳入正常干部管理体制”，李成言认为，“对非领导职务设置情况进行清理，确定职务及职数，严格掌握非领导职务的职数限制和任职条件，对突破职数限制的，要通过竞争上岗、提前退休等方式逐步消化解决，以保证非领导职务设置的质量。”

组织部门和相关单位应为其提供工作岗位、安排工作任务，并根据不同非领导职务的岗位特点设置科学的目标考核体系，齐善鸿建议道，可组织转非领导干部围绕本单位日常工作、重点工作和重大课题，开展专题性和综合性调查研究，充分发挥‘转非’领导干部经验较丰富、善于处理复杂问题的优势，安排他们协助班子成员分管某项工作、牵头处理某些棘手事务或参与信访处理等工作。

“转非”既要达到精简人员、培养年轻干部的目的，又要避免出现人浮于事的现象，就须从主观上和客观上更新“官念”。而彻底打破待遇终身制，才是最终的治本之策。

管理办法

第一条为规范综合管理类公务员非领导职务（以下简称非领导职务）的设置与管理，根据《中华人民共和国公务员法》，制定本办法。

第二条非领导职务应当根据工作需要设置，职务层次不得高于所在机关或者所在内设机构的机构规格，职数不得突破规定的比例限额。

第三条担任非领导职务的公务员接受所在同级机构担任领导职务公务员的领导，经领导授权或者委托可负责某一方面的工作。

第四条非领导职务由高至低分为巡视员、副巡视员、调研员、副调研员、主任科员、副主任科员、科员、办事员。

各级机关的非领导职务不再使用其他职务名称。因职业特点需要的，经中央公务员主管部门批准，可以使用其他非领导职务名称。

第五条中央机关和省、自治区、直辖市机关，副部级机关和副省级市机关设置巡视员以下非领导职务；直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关设置调研员以下非领导职务；县、自治县、不设区的市、市辖区机关设置主任科员以下非领导职务；乡镇机关设置科员、办事员非领导职务。

副部级机关的巡视员和副巡视员相当子本机关内设机构的正司级和副司级；副省级市机关的巡视员和副巡视员相当于本市市直机关的正局级和副局级。

第六条中央机关的巡视员和副巡视员职数，不得超过该机关厅局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过巡视员和副巡视员职数的40%；调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的75%。

副部级机关的非领导职务职数按照上述比例确定。

第七条省、自治区、直辖市机关的巡视员和副巡视员职数，不得超过厅局级领导职务职数的三分之一，其中巡视员不得超过巡视员和副巡视员职数的30%；调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的50%。

副省级市机关的非领导职务职数按照上述比例确定。

第八条直辖市的区、副省级市的区、设区的市、自治州机关的调研员和副调研员职数，不得超过县处级领导职务职数的三分之一，其中调研员不得超过调研员和副调研员职数的30%；主任科员和副主任科员职数，不得超过乡科级领导职务职数50%。

第九条县、自治县、不设区的市、市辖区机关的主任科员和副主任科员职数，不得超过乡科级领导职务职数的50%。

第十条担任非领导职务的，必须坚持德才兼备的标准，其思想政治素质、工作能力、文化程度应当达到相应的任职要求，身体健康，并具备规定的任职条件。非领导职务人员的任用，按照管理权限和规定程序进行。

第十一条晋升非领导职务须具备下列任职年限条件：

（一）巡视员应当任厅局级副职领导职务或者副巡视员五年以上；

（二）副巡视员应当任县处级正职领导职务或者调研员五年以上；

（三）调研员应当任县处级副职领导职务或者副调研员四年以上；

（四）副调研员应当任乡科级正职领导职务或者主任科员四年以上；

（五）主任科员应当任乡科级副职领导职务或者副主任科员三年以上；

（六）副主任科员应当任科员三年以上；

（七）科员应当任办事员三年以上。

第十二条新录用公务员担任非领导职务的，按照有关规定执行。

第十三条非领导职务公务员因定期考核不称职或者受处分等原因，需要降低职务的，降为下级非领导职务。

第十四条中央机关及其直属机构非领导职务设置，由各机关提出具体方案，报中央公务员主管部门备案；省级机关及其直属机构非领导职务设置，由各机关提出具体方案，报省级公务员主管部门审批；市(地)级机关非领导职务设置，由各机关提出具体方案，经市（地）公务员主管部门审核后，报省级公务员主管部门审批；县级机关非领导职务设置，由县级公务员主管部门提出具体方案，经市(地)级公务员主管部门审核后，报省级公务员主管部门审批。

第十五条县级以上公务员主管部门负责非领导职务设置管理情况的监督检查。对违反本办法擅自扩大设置范围、突破职数比例限额、放宽任职条件的，不予批准或者备案；已经作出的决定一律无效，由同级公务员主管部门或者上级机关按照管理权限予以纠正，并按照规定对主要责任人以及其他直接责任人作出处理或者处分。

第十六条对工作特别需要的机关，由中央公务员主管部门提出意见，报中共中央或者国务院批准，其非领导职务职数比例可适当高于本办法规定的比例。

第十七条本办法由中共中央组织部、人事部负责解释。

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