预算管理程序

管理学术语

预算管理程序是指国家在预算管理过程中依法定程序进行的各个工作环节所构成的有秩序活动的总体。

构成

预算管理程序由预算的编制、审批、执行、调整、决算的编制和批准五个环节组成。

(一)预算的编制

预算的编制，就是制定预算收入和预算支出的年度计划的活动。它是预算管理的基础性程序和重要的工作环节。

1.预算的编制原则

《预算法》规定，中央预算和地方各级政府预算，应当参考上一年度预算执行情况和本年度收支预测，按照复式预算编制。以形式差别为依据，国家预算分为单式预算和复式预算。单式预算是将同一年度内的全部预算收入和支出编制在一个统一的预算收支表内来反映。单式预算简洁、清楚、全面，编制和审批也比较容易，能明确反映财政活动的总体情况，但不能明确反映预算收支的结构性，特别是不能反映经济建设工程效益的具体情况。复式预算是将同一年度内的全部预算收入和支出按经济性质的差异分别对应编制成两个或两个以上的相对独立的预算收支表内来反映。通常分为经常预算和资本预算。其中，经常预算主要以税收为收入来源，以行政事业项目为支出对象；资本预算主要以国债为收入来源，用于盈利性的经济建设支出。实施复式预算，虽然总体反映功能较弱，但因其制定比较科学、严谨，能明确反映预算收支结构和经济建设工程资金的来源和使用效益，增加预算的透明度，便于政府对财政活动的分析，特别有利于加强对预算收支的控制和监督。

(2)不列赤字原则

也称平衡性原则，即实行量人为出、收支平衡原则。《预算法》规定：①中央政府公共预算不列赤字。中央预算中必需的建设投资的部分资金，可以通过举借国内和国外债务等方式筹措，但是借债应当有合理的规模和结构。中央预算中对已经举借的债务还本付息所需的资金，依照前款规定办理。②地方各级预算按照量人为出、收支平衡的原则编制，不列赤字。

(3)真实合法性原则

即预算编制必须实事求是、如实反映有关情况，不得弄虚作假。《预算法》规定：“各级预算的编制，应当与国民生产总值的增长率相适应。按照规定必须列入预算的收入，不得隐瞒、少列，也不得将上年的非正常收入作为编制预算收入的依据。”

(4)节约统筹原则

即在预算的编制中，应坚持厉行节约、勤俭建国的方针，应树立全局观念，区分轻重缓急，统筹兼顾、确保重点。

2.预算编制的程序

根据我国《预算法》规定，预算编制的程序如下：①国务院于每年11月10日前向省级政府和中央各部门下达编制指示，提出编制的原则和要求，财政部据此部署编制的具体事项。②中央各部门布置所属各单位编制预算草案，在对各单位编制的预算草案进行审核后，汇总编制本部门预算草案，于每年12月lO日前报财政部审核。③省级政府应提出本行政区域编制预算草案的要求。县级以上地方各级政府财政部门审核本级各部门的预算草案，编制本级政府预算草案，汇编本级总预算草案，经本级政府审定后，在规定期限内报上一级政府。省级政府财政部门应于翌年1月10日前将本级总预算草案报财政部。④财政部审核中央各部门预算草案，编制中央预算草案；汇总地方草案，汇编中央和地方预算草案。另外，《预算法》及其《实施条例》还对各级政府、各部门、各单位编制预算草案的依据和编制的内容作了基本规定。

(二)预算的审批

预算的审批是指国家各级权力机关对同级政府所提出的预算草案进行审查和批准的活动。经过人大批准的预算属于法律文件，具有严肃的法律效力，非经法定程序，不得改变。我国《预算法》规定：各级政府财政部门应在每年一度的本级人大会议举行的1个半月前，将本级预算草案的主要内容提交本级人大的财经委或有关专门委员会进行初审。国务院在全国人大举行会议时，向大会作关于中央和地方预算草案的报告。中央预算由全国人大审查和批准。地方各级政府在本级人大举行会议时，向大会作关于本级总预算草案的报告。地方各级政府预算由本级人大审查和批准。各级政府在预算批准后，还必须依法向相应的国家机关备案，以加强预算的监督。另外，各级政府财政部门应当在预算批准之日起30日内，批复本级各部门预算。各部门应自财政部门做出批复之日起15日内，批复所属各单位预算。

(三)预算的执行

预算执行是指各级财政部门和其他预算主体组织收入和划拨预算支出的活动。它是将经法定程序批准的预算付诸实施的重要阶段。我国预算执行主体包括各级政府及其财政部门、预算收入征收部门、国家金库(简称国库)、各有关部门和各有关单位。《预算法》规定，各级预算由本级政府组织执行，具体工作由本级财政部门负责。

在预算征收方面，预算收入征收部门必须依法及时、足额征收应征的预算收入。不得违法擅自减免或缓征，不得截留、占用或者挪用预算收入。应上缴预算收入的部门和单位必须按规定将上缴的预算资金及时、足额地上缴国库，不得截留、占用、挪用或者拖欠。

在划拨预算支出方面，各级政府财政部门必须按照有关规定及时、足额地拨付预算支出资金，加强对预算支出的管理和监督。各级政府、各部门、各单位的支出必须按照预算执行。上述的预算收入、预算支出都必须通过国库来进行。国库是办理预算收入的收纳、划分、留解和库款支拨的专门机构。它是适应分税制财政管理体制，按照一级财政、一级国库的原则设立的，分为中央国库和地方国库。县级以上各级预算必须设立国库；各级国库必须依法及时、准确地办理预算收入的收纳、划分、留解和预算支出的拨付。各级国库库款的支配权只属于本级政府财政部门。

(四)预算调整

预算调整是指经全国人大批准的中央预算和地方各级人大批准的本级预算，在执行中因特殊情况需要增加支出或者减少收入，使原批准的收支平衡的预算的总支出超过总收入，或者使原批准的预算中举借债务的数额增加的部分变更。

各级政府对于必须进行的预算调整，应当编制调整方案，由相应的人大常委会审查和批准；未经批准，不得调整预算。在预算执行中，因上级政府返还或者给予补助而引起的预算收支变化，不属于预算调整；但接收返还或补助款项的县级以上地方各级政府应向本级人大常委会报告有关情况。

(五)决算

决算在形式上是对年度预算收支执行结果的会计报告，在实质上是对年度预算收支执行情况的总结和最终反映，也是一年内国民经济和社会发展计划执行结果在财政上的集中反映。国家决算由中央决算和地方决算组成。决算的构成和收支项目同预算是一致的。

1.决算草案的编制

决算包括决算报表和文字说明两个部分，其体系构成和包括的收支项目同预算是对应的、一致的。决算草案由各级政府、各部门、各单位，在每一预算年度终了后按照国务院规定的时间编制。其编制原则是：必须符合法律、行政法规，做到收支数额准确、内容完整、报送及时。

决算的编制程序是：①财政部应当在每年第四季度部署编制的具体原则、要求、方法和报送期限。据此，县级以上地方政府财政部门再对本级政府各部门和下级政府做出编制部署，层层下达。②各决算编制部门在年度终了时，应清理核实全年预算收支数字和往来款项，并做好决算数字的对账工作。不得把本年度的收支转为下年度的收支；不得把下年度的收支列为本年度的收支；不得把预算内收支转为预算之外。决算各项数字应以经核实的基层单位汇总的会计数字为准，不得以估计数字替代，不得弄虚作假。③各单位应把本单位的决算草案在规定期限内上报。各部门应在各单位的决算草案的基础上汇编成本部门的草案，并按期报本级政府财政部门审核。④县级以上各级政府财政部门应根据本级各部门决算草案汇总编制本级决算草案，在经过本级政府审定后，即可提请进入审查批准阶段。

2.决算草案的审批

决算草案只有经过权力机关依法定程序审查批准后，政府在预算年度内的预算执行责任才得以免除。根据《预算法》规定，决算草案的审批主体是各级权力机关，具体为：①国务院财政部门编制的中央决算草案，报国务院审定后，由国务院提请全国人大常委会审批。②县级以上地方各级政府财政部门编制的本级决算草案，报本级政府审查后，由本级政府提请本级人大常委会审批。③乡级政府编制的决算草案，提请本级人大审批。

各级政府决算被批准后，各级财政部门应当向本级各部门批复决算。随之，地方各级政府应当将经批准的决算，报上一级政府备案。

(六)预算与决算监督

预算与决算监督，有广狭义之分。狭义的是指立法机关对其进行的监督。广义的是指包括立法机关、各级政府、各级政府财政部门、审计部门以及社会中介机构、社会新闻媒介在内的各监督主体对中央和地方的预算和决算所进行的监督。其中至关重要的是权力机关和审计机关对其进行的外部监督，尤其是这二者结合起来所进行的监督，监督效果最佳。

根据我国《预算法》及相关法律、法规的规定，各级立法机关对预算、决算的监督职权主要是立法机关及其相关职能部门的初步审查权、组织调查权、询问质询权、要求备案权，要求政府部门提供落实有关预算决议情况权、对审计工作报告做出决议权等。

行政监督方面，应当指出的是，各级政府有权监督下级政府的预算执行。对下级政府在预算执行中违反法律、行政法规和国家方针政策的行为，依法予以制止和纠正。在政府专门机构的监督方面，主要是财政部门的监督和审计部门的监督。各级政府财政部门负责监督检查本级各部门及其所属各单位预算的执行，并向本级政府和上一级政府财政部门报告预算执行的情况。此外，各级政府的审计部门对本级各部门、各单位和下级政府的预算执行、决算有权实施审计监督。

值得一提的是，我国预算管理工作虽在国家管理社会经济事务、提供满足社会公共需求方面以及在实施宏观调控中发挥着十分重要的作用，但也存在着许多问题，如现行预算管理和监督体制基本上沿用计划经济时期的办法，不能适应社会主义市场经济发展和建立公共财政框架的需要以及预算编制不够细化，缺乏必要的透明度，预算编制时问太迟，预算分配权比较分散，预算执行不够严肃，预算约束力比较弱等，都直接影响财政资金的使用效益和人大审查监督作用的发挥。因此，继全国人大常委会1999年12月25日出台了《关于加强中央预算审查监督的决定》以及实际上依法加大了人大及其常委会对同级政府财政预算的监督力度，迄今已有20多个省市都相继颁布了与之配套的地方性《预算监督条例》。

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