预算问责

经济术语

预算问责是事后对代理人的预算行为进行评价并以此为基础进行奖励或处罚。

内涵

预算问责的概念包涵以下几层含义。

首先，只有有权机关才能成为预算问责的主体，预算问责的对象不仅包括个人，也应包括预算部门。

其次，预算问责必须有明确的法律规定并且按照法定的程序进行。

再次，预算问责的过程贯彻整个政府预算的方方面面，从预算的编制到预算的执行，再到最终的评估，都有相应的问责规定。

最后，预算问责的目的是保证政府合法有效的运用政府资金，从而保障人民的财产权利。

形式

预算问责有五种形式，即立法问责、司法问责、行政问责、社会问责及预算单位内部问责。

立法问责是立法机构对预算执行结果的追究，主要形式是听取行政机构的预算执行报告，审批决算报告。

司法问责是司法机构对违反预算法律行为的惩处。

行政问责是相关行政机构对预算单位的问责，包括行政监察、财政监督、税务监督、物价监督、海关监督、金融监督等。

社会问责是公众及社会舆论对预算的监督，这种监督的前提是预算信息公开。

预算单位内部问责主要指预算单位的内部审计部门所进行的预算相关审计。

法理基础

政府问责制是随着西方政治文明、经济文明的进步和政府管理职能的不断扩大而兴起和逐步发展起来的。所谓问责制，简单地说就是责任追究制，根据宪法和法律，政府及其公务员必须承担应由其承担的责任，包括道义责任、政治责任和法律责任。问责制是民主政治的一个组成部分。

在现代社会，政府的主要职能之一就是向国民提供市场不能提供的基本公共产品和服务，财政则是政府履行职能的物质基础。政府预算作为财政的主要载体和核心内容，也由此被赋予了重要的使命——它不仅是贯彻政府宏观经济政策的工具，而且承担着安排基本公共产品与服务供给的不可推卸的责任，涉及国计民生，关系到最广泛的公共利益。在西方，它被通俗地形容为“贴着价格标签的政策目标”。

预算作为政府在一定时期内筹集所需资金以及如何使用这些资金的计划，一经法定程序审核批准，即具有法律效力，必须严格执行，非经法定程序不得变更。

基于人民主权原则和财政民主原则，政府必须在权力机关的监督下合法、合理地理财、用财。这已经成为所有现代民主制国家的基本制度。中国自1949年后，从《共同纲领》到1954年宪法及以后的历次宪法修正，预算制度都被规定其中;组织法中也都规定了权力机关的预算监督权和政府的预算执行权。另外，《预算法》《审计法》《各级人民代表大会常务委员会监督法》以及一些行政法规还对预算制度作出了具体规定。

政府的预算编制权和预算执行权从性质上看，体现为人民赋予政府的权力。由于权力自身具有自我扩张的特点，人民在赋予权力的同时，还必须用法律来规范权力，以责任来约束权力。H·法约尔曾在《工业管理和一般管理》一书中提出，“责任是权力的孪生物，是权力的当然结果和必要补充，凡权力行使的地方就有责任”。

存在问题

在现代社会，政府问责体系主要可以分为政治问责、行政问责和法律问责。在预算领域，我国目前的问责机制主要存在以下缺陷:

政治问责的对象，在西方，主要是政务官。在中国，主要是人大选举产生和人大常委会任命的官员。政治问责的主体是行政部门外部的重要群体，其中权力机关是现代政治问责中最重要的主体。

我国现行的《审计法》《预算法》《监督法》虽然都规定了人大对各级预算的监督权力，但在实践中，人大启动的问责制几乎没有。“审计部门报告什么，人大听什么”的状况一直存在，虽然此前的十一届全国人大常委会第十五次会议上，人大常委们就2009年中央决算报告对相关行政官员进行了询问，但这样的询问，距离问责还非常遥远。

2007年实施的《监督法》第二十条规定:“常务委员会认为必要时，可以对审计工作报告作出决议”，但自该法实施以来，面对一次次审计风暴，人大常委会从没有对审计报告表过态，做过任何决议。另外，针对预算领域“问题年年被揭露，违法势头未见明显好转”的状况，从来没有一个行政首长因此受到问责。正如已故的蔡定剑教授所说:“我们现在有因为矿难、维稳而受到问责的官员，但还没有看到因为滥用政府预算资金而受到惩罚的官员，用钱是国家最大的问题，反而没有问责机制，着实令人不可思议。”

法律问责是来自公共行政之外的法律行为主体，要求公共部门及其人员遵守法律并承担法律责任。其中的问责主体既可以是法院这样直接的法律执行机构，也可以是依照法律所成立的监督机构和关注法律执行情况的维权团体，如审计部门等。

《预算法》中的“法律责任”的规定极其不足，法律责任条款仅见于第七十三、七十四、七十五条规定。

首先，这三种责任都是针对预算执行的，对于预算编制领域中的违法或不当行为，无责任可问;

其次，预算违法的责任只有行政责任而没有刑事责任，与刑法的相关规定难以衔接，暴露了对预算违法的轻处理化倾向。比如，刑法中有单位犯罪，在实践中预算违法多属于单位行为，《预算法》对此毫无涉及;又如，使用虚假发票套现问题，在历年的审计报告中出现，对这个明显触犯刑法的行为，按照《预算法》也就只能追究行政责任。此外，随着形势发展，预算执行领域中新的违法行为也不断出现，由于《预算法》没有相关规定，使得问责遭遇“法无明文规定”的尴尬。

《审计法》中法律责任的规定较《预算法》有进步，但实践中落实不力。比如，根据《审计法》第四十五条规定，针对违反预算行为，审计署可以限期责令整改。但近年审计报告中的用词非常温和，对出现的问题，一般使用“要求”“建议”等字眼，对一些问题，甚至根本没有给出处理意见，仅仅要求“今后不要”再犯;《审计法》中虽然有“依法追究刑事责任”条款，但审计机关移送给司法机关的案源，落实率不足一半(见图一);同样，《审计法》《党内纪律处分条例》、《财政违法行为处罚处分条例》虽然都对相关责任人员的责任进行了规定，但纪检监察部门的问责依然不够到位，不仅对移送案件落实率不足一半(见图二)，更是很少在没有审计机关的建议下，主动依据公开的审计报告问责官员。

行政问责主要体现为行政系统内部上级对下级的问责，是一种等级问责制度。由于我国相关法律只规定由上级机关行使行政处分权，但对于行政处分的具体内容并没有明确规定，致使确定何种标准，针对何种情况，给予何种处分全由上级机关裁量，如果上级与下级机关利益勾结，则问责会落空。

2006年的审计报告中就提到:“抽查25个部门发现，其中有11个部门所属的73个事业单位承担了部分审批、监督、管理等行政职能……截至2006年底，上述125个所属单位通过代行行政职能，取得收入4.56亿元。”一旦上级机关把部分审批、监督、管理等行政职能交给下属单位，下属单位违规，上级单位获利，上级机关手中的问责权力如何能公正行使?行政问责只能是轻描淡写。

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