从狭义上讲，公众参与即公民在代议制政治中参与投票选举活动，即由公众参与选出代议制机构及人员的过程，这是现代民主政治的一项重要指标，也是现代社会公民的一项重要责任。
规范定义
其定义可以从三个方面表达：①它是一个连续的双向地交换意见过程，以增进公众了解政府机构、集体单位和私人公司所负责调查和拟解决的环境问题的做法与过程；②将项目、计划、规划或政策制定和评估活动中的有关情况及其含义随时完整地通报给公众；③积极地征求全体有关公民对以下方面的意见和感觉：设计项目决策和资源利用，比选方案及管理对策的酝酿和形成，信息的交换和推进公众参与的各种手段与目标。
“公众参与”是一种有计划的行动；它通过政府部门和开发行动负责单位与公众之间双向交流，使公民们能参加决策过程并且防止和化解公民和政府机构与开发单位之间、公民与公民之间的冲突。
不同定义
俞可平教授说，公众参与，“就是公民试图影响公共政策和公共生活的一切活动”。他指的公众参与是非常泛义上的一个概念，它包括：投票、竞选、公决、结社、请愿、集会、抗议、游行、示威、反抗、宣传、动员、串联、检举、对话、辩论、协商、游说、听证、上访等等。
贾西津认为：“公民参与在经典意义上主要是指公民通过政治制度内的渠道，试图影响政府的活动，特别是与投票相关的一系列行为。”公众参与从政治选举、影响政府决策的一切行为，发展到公共事务的民主治理。
王锡锌教授对公众参与的定义是：“在行政立法和决策过程中，政府相关主体通过允许、鼓励利害关系人和一般社会公众，就立法和决策所涉及的与利益相关或者涉及公共利益的重大问题，以提供信息、表达意见、发表评论、阐述利益诉求等方式参与立法和决策过程，并进而提升行政立法和决策公正性、正当性和合理性的一系列制度和机制。”
蔡定剑教授认为：公众参与“作为一种制度化的公众参与民主制度，应当是指公共权力在进行立法、制定公共政策、决定公共事务或进行公共治理时，由公共权力机构通过开放的途径从公众和利害相关的个人或组织获取信息，听取意见，并通过反馈互动对公共决策和治理行为产生影响的各种行为。它是公众通过直接以政府或其他公共机构互动的方式决定公共事务的过程。公众参与所强调的是决策者与受决策影响的利益相关人双向沟通和协商对话。遵循‘公开、互动、包容性、尊重民意’等基本原则。”因此，我们说的公众参与的概念排除了选举，不包括公民或集体单方为个人或群体利益或表达意见而采取的行动，如信访、维权行动和集体申诉等，也不包括如游行示威罢工等街头行动，因为这不是一个互动决策的过程。
王周户教授认为：“所谓公众参与，是指政府之外的个人或社会组织通过一系列正式的和非正式的途径直接参与到权力机关立法或政府公共决策中，它包括公众在立法或公共政策形成和实施过程中直接施加影响的各种行为的总和。”
主要内容
公众参与的内容可以分为三个层面：第一是立法层面的公众参与，如立法听证和利益集团参与立法；第二是公共决策层面，包括政府和公共机构在制定公共政策过程中的公众参与；第三个层面是公共治理层面的公众参与，包括法律政策实施，基层公共事务的决策管理等。
中国当前公众参与的主要领域有三层面：立法决策层面、政府管理层面和基层治理层面。在立法决策层面主要有：（1）立法听证；（2）立法游说。在政府管理方面（包括决策和执法），我们集中研究：（1）环保领域（包括从政策到执法和行政具体行为的干预）；（2）公共卫生领域（如艾滋病和乙肝病毒携带者等）；（3）公共事业管理（如价格听证、还有什么其它类似的参与等归于此类）；（4）城市管理/规划（城市规划、旧城保护和折迁的行为等）；（5）综合性地方重大事务的决定（如地方公共财政的参与）。在基层治理方面则主要是农村基层民主管理和社区治理。
参与方式
在中国，公众参与就是：公示、听取意见、咨询、听证等。我们先来了解一下国外的理论，以便于更加全面地了解我们的公众参与是处于一个怎样的阶段。
1、公众参与阶梯理论
1969年，谢里·安斯坦（Sherry Arnstein）在美国规划师协会杂志上发表了著名的论文《市民参与的阶梯》（A Ladder of Citizen Participation），对公众参与的方法和技术产生了巨大的影响，为公众参与成为可操作的技术奠定了定理性的基础，至今仍广为世界各地的公众参与研究者和实践者所采用。
谢里·安斯坦把公众参与分为八个阶梯，从低到高分别为：（1）操纵（Manipulation）；（2）治疗（Therapy）；（3）告知（Informing）；（4）咨询（Consultation）；（5）展示（Placation）；（6）合作（Partnership）；（7）权力转移（Delegated Power）；（8）公民控制（Citizen Control）。我们的公众参与最多只是停留在前四个阶段，还不是真正意义的公众参与。
2、公众参与的方法
（1）
信息交流（Information）。信息交流包括提供信息和收集信息。信息交流的方法包括：信息包、小册子、传单、情况说明书、网站、展览，电视和广播，调研、问卷调查、焦点小组（focus groups）等。
（2）咨询（Consultation）。咨询通常针对更加具体的计划和政策，让公民参与其中、各抒己见，而不是像调查一样做各种选择题。咨询的方法包括：研究、问卷、民意调查、公共会议、焦点小组、居民评审团等。
（3）参与（Involvement）。参与的形式是互动工作小组、利益相关人的对话、公民论坛和辩论等。
（4）协作（Collaboration）。协作是让公众积极参加、同意分享资源并做出决定。协作参与的方法是：顾问小组（Advisory Panels）、地方战略伙伴和地方管理组织等。
（5）授权决策（Devolved decision-making）。授权决策是参与的最高阶段，是一种权力从其掌控者手中转移的合作参与形式。决策者与参与者交换各自资源和意见，使原本的参与变成了由决策者与参与者共同作出决策。参与的方法是地方社团组织、地区座谈小组、社区合作伙伴。
3、公众参与三个必备条件和八项原则。这三个条件是：第一，信息公开。第二，利害相关人的参与。第三，反馈。八项基本原则是：（1）包容性；（2）透明、公开；（3）尊重允诺；（4）可达性；（5）有责性；（6）代表性；（7）相互学习；（8）有效性。
4、公众参与的新方法：（1）市民评审团（Citizens’ Juries）；（2）市民意见征询组（Citizen’ Panels）；（3）焦点小组（Focus Groups）；（4）顾问小组（Advisory Panels）；（5）地方战略伙伴（Neighbourhood Partnership）；（6）街区议事会（Comité de quartier）；（7）公共调查 （Enquête publique）；（8）公共辩论（Débat public）；（9）城镇电子会议（E-town meeting）；（10）政府展示会。
案例运用
波特兰市城市规划局将“好莱坞发展规划”草案的制定分为收集信息、绘制规划和制定具体规划三个阶段，共12个步骤，并组成了一个由社区居民、商人和房地产业主组成的三方公民工作组，以及由政府机构代表组成的技术顾问委员会，确保公众的广泛参与。
这12个步骤分别是：
（1）公众接待日。宣传、为利害关系人邮寄品、首次公众接待日收集了50多位居民的意见，他们指出了本地区的优点和缺点，他们的基本意愿。
（2）走访征求意见。城市规划局人员在项目地区挨家挨户地拜访上千家商业租户、商业主和地产主，向他们介绍项目并征询他们的意见。
（3）进行书面调查。
（4）规划草图。通过这些公众会议、走访、书面调查和巡查，公民工作组和城市规划局的工作人员绘出规划草图。
（5）公众展示。
（6）开公众座谈会并设公众信箱和投诉渠道。
（7）听取三方工作小组的意见。
（8）技术咨询评估。
（9）修改后再确定初步规划草案。
（10）规划局听证。
（11）规划委员会审议听证。波特兰市城市规划委员会召开了2次公开听证会，考察“好莱坞发展规划”对公众意见的反映，然后将建议案提交给波特兰议会审议。
（12）议会审议和听证。市议会就“好莱坞发展规划建议案”又召开了公开听证会，对发展规划做了一些小修改后市议会正式通过“好莱坞发展规划”，该规划成为法律。
其中1-3步是信息搜集阶段；4-10步是绘制规划阶段；11-12步是规划的审议和批准阶段。经过这些阶段之后，这个规划就有法律效力了，钉子户也没有抗拒的理由了。在城市规划中，申请规划阶段的参与是很重要的环节。如果想改变公有的土地上或私人的土地上建筑，必须要让利害相关人知道，并让其发表意见的机会。这样对公民权利的保护就会比较好。这叫做真正的和谐社会。公众参与是中国建构
和谐社会的根本出路。