准金融机构

从事金融活动，但是并未获得金融许可证，非由国家金融监管部门直接监管的企业

准金融机构是从事金融活动，但是并未获得金融许可证，非由国家金融监管部门直接监管的企业。准金融机构虽未有金融机构之名，但具有金融机构之实。准金融机构包括，小额贷款公司，融资担保公司，典当行，部分融资租赁公司，PE和VC等股权投资基金或创业投资基金等。

机构特点

但实际经营活动中，准金融机构相较于金融机构仍有较多的不同。主要有一下五点：

其一，地方准金融机构经营业务具有金融活动性质，但是不同于传统的银行、保险、证券业务，服务主体定位于中小企业以及个人；

其二，准金融机构规模一般较小，不跨行业跨领域经营，产生系统性风险的可能性较小；

其三，资金来源为私募而非公募，涉众面相对较窄；

其四，监管体制特殊，没有金融许可证，不受人民银行、银监会、保监会、证监会直接监管，而是下放到地方政府监管或缺乏监管；

其五，准金融机构具有非国有性，这主要体现在准金融机构向民营资本完全开放，甚至鼓励民营资本的进入。

现状

(一)准金融机构经营风险内控不到位

对于准金融机构，从政府角度面临两种任务，既要推动其发展，又要防范其潜在的金融风险。地方政府在监管中的导向是更为强调积极促进这些准金融机构发展，而对金融风险的防范和控制关注不够。对准金融机构的监管带有明显的地方化色彩，随意性较大，监管小到位的情况非常普遍。

准金融机构与传统金融机构相比，虽然一般不会产生系统性风险，风险相对较小，但是不管是小额贷款公司还是融资担保公司，如果监管不力，均能产生涉众金融风险，而对于PE，由于资金数额巨大，潜在风险亦不可忽视，随着其规模的急速膨胀，也存在非法发行、非法募集资金等违规违法行为和隐患。随着准金融机构的发展加速，住实体经济或者金融市场出现大幅波动时，对金融稳定将形成新的压力。

准金融机构的风险大4控制度对风险预防和控制具有重要意义。但是由于准金融机构的目标客户资信信息具有离散度高、透明度低、规范性差等特点，其信用风险相对较大。准金融机构尚未具备足够的风险评估技术，存在较为严重的信息不对称情况。特别是准金融机构无法共享征信资源。

(二)监管政策存在一定的内在冲突

以小额贷款公司为例，一是根据规定，小额贷款公司的贷款利率最高可以为人民银行的同期贷款基准利率的4倍，给小额贷款公司一定的风险补偿手段，但是同时又对小额贷款公司按照一般工商企业征收5．6的营业税及附加、25的所得税以及0．05的合同印花税，在开业的前期也无任何的减免和优惠。这对于单靠资本金运作获利的小额贷款公司而言负担较重，对冲了小额贷款公司的盈利能力，小贷公司将趋向于选择高利率贷款，根本上不利于借款人。

二是依据银监会发布的《小额贷款公司改制设立村镇银行暂行规定》，小额贷款公司改制为村镇银行必须有银行业金融机构作为主发起人，发起人持有的股份不低于20，这就意味着小额贷款公司若要升格为村镇银行，就必须将控股权转让给体制内的金融机构，这显然与鼓励发展小额贷款公司的初衷有所背离。

此外，小额贷款公司风险拨备税前列支尚无明确规定，列支比例各地不一；向商业银行融资时，基本上是按照贷款利率执行，融资成本较高。

完善对策

对于准金融机构的监管核心内容就是要在促进准金融机构发展的同时防范潜在的金融风险。准金融机构的监管尚处于初构阶段，本文提出以下建议：

(一)确定准金融机构的监管目标和科学的监管标准

金融监管目标的设定是建立金融监管体制的前提。一般来说，金融监管的目标具有多重性，包括金融体系的稳健性、金融市场的竞争性、金融活动的公平性等。金融监管目标的确定还不可避免受到金融监管以外因素的影响，例如对中小企业融资难的解决必然将对准金融机构的发展提出迫切要求，进而牺牲稳健性。而监管标准也将随监管目标的变化而调整。从我国准金融机构的发展来看，监管目标和监管标准存在不够清晰的问题。以小额贷款公司为例，国际上的发展和监管经验表明，凡是小额信贷发展较好的地方，一般具备比较清晰的监管思路和法律框架；相反，凡是小额信贷发展不好的国家，一般而言不具备对于小额信贷机构的明确法律框架。又如，股权投资企业主要包括国有股权投资企业、外资股权投资企业、纯民间股权投资企业等不同资金来源的投资机构，但在监管上并未予以区分。鉴于有些股权投资企业的资金部分是来自于金融机构，应按照金融机构资金使用的有关规则进行监管，不过监管机关应以金融机构的主管机构为主为妥。另外，对外资股权投资机构的监管应以防止热钱和限制投资方向为主，而不应过多干预实际业务经营自主权。而对无国资参与、无外资背景的纯民间股权投资机构，应主要防范非法集资。

(二)提高准金融机构监管的立法层级

本文认为，准金融机构的监管是国家金融监管部门和地方政府共同监管的体制。国家金融监管部门主要承担监管原则和监管规则的制定，即监管立法，而地方政府主要承担具体的监管职能，并有一定的监管规则制定权。

提高立法层级，尝试地方立法是准金融机构监管的当务之急。对诸多准金融机构，尚无有行政法规以上立法予以规范，对于小额贷款公司，仅有人民银行和银监会联合制定的部门规范性文件作为审批依据，对于融资担保公司有银监会部门规章予以调整，对于典当，也只有国家商务部和公安部联合制定的部门规章规范。对于股权投资企业，则缺乏国家层面相应制度规定。

对于准金融机构，国家和地方共同监管体制基本确立，国家层面制定规则，地方具体执行。本文认为，从国家整体来看，为防止潜在的金融风险，时机成熟时，应当在国家层面对准金融机构监管制定立法，至少为行政法规以上层级，就监管的重大问题作出规定。各地政府作为相关立法的执行者和实际的监管者，可以在不违背国家立法的原则下，对于立法空白或尚不具备条件予以明确规定时，通过地方立法先行规范。

(三)逐步统一准金融机构的监管执行部门，对准金融机构实行功能监管

准金融机构由地方政府的不同部门在监管，本文认为，对准金融机构的监管也有一个功能监管和机构监管问题，应当将对不同准金融机构的同类型业务进行统一监管，地方政府应当将对准金融机构的监管职责统一由一个部门来行使。原因是金融监管是一项专业性较强的工作，分散的监管模式必然带来公共资源的浪费和效率低下，并且不利于地方政府与国家金融监管部门的统一协调沟通。

(四)应当建立规范的业务运行平台系统，逐步覆盖准金融机构的监管空白

与地方金融机构不同，很多准金融机构尚未建立规范高效的业务运行系统，相关监管部门难以及时获取有效的监管信息。例如，各小额贷款公司业务流程差别较大，财务报表不统一不规范，导致数据汇总难度较大；另外，融资租赁的业务发展很快，已具有相当规模，但也缺少一个标准的业务平台，对监管者及时掌握有效信息造成不便；再如，股权投资企业由于无需准入审批，除主动注册为“股权投资”类的，无法掌握此类企业实际数量，等等。此外，对于需要行政审批的准金融机构，部分审批部门尚未建设网上审批系统或未与相关部门进行信息连网，不仅对行政相对人而言较为不便，而且也不利于政府部门之间信息共享，信息较为不畅。为此，国家有关部门应牵头联合相关行业协会，开发完善相关准金融机构的业务系统，改善监管工作的基础条件。

(五)提高地方准金融机构监管机构的监管能力

金融监管机构必须具有充裕的监管资源和监管能力。如果要按照人民银行、银监局、证监局、保监局的模式来设置地方准金融机构的监管部门，难度很大而且成本太高。但是可以通过提高相关监管机构的级别和设置的办法改进，应当将其区别于传统的政府机关，即使不可能将其设置为独立于行政机关的专业监管部门，也可以赋予其相对较高的机构级别和专业化要求，同时应当通过地方立法赋予其行政处罚权。

(六)加强准金融机构行业自律组织作用

准金融机构发展迅速，模式不一，金融创新活跃，金融监管难度较大，特别是在由于地方金融监管部门人员少的现实情况下，应注重发挥行业协会的自律性监管的作用。地方政府金融监管部门可以牵头建立各行业协会，并引导其在地方金融机构自律监管中发挥更大作用。行业协会除了自身的会员服务功能外，应发挥其政府和企业之问桥梁的作用，及时反映行业需求，传达政策信息，此外，还应该加强行业自律制度建设，做到自我管理、自我服务、自我发展。

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