行政审批

行政审核和行政批准

行政审批是指行政机关（包括有行政审批权的其他组织）根据自然人、法人或者其他组织提出的申请，经过依法审查，采取“批准”、“同意”、“年检”发放证照等方式，准予其从事特定活动、认可其资格资质、确认特定民事关系或者特定民事权利能力和行为能力的行为。

背景介绍

行政审批制度改革力除烦苛之弊，大兴便民之举，积极回应民众关切，把人民群众的满意度作为评价改革成效的核心指标，把建设人民满意的服务型政府落到了实处。同时在社会领域大力进行审批制度改革，让广大民众有了更多就业创业机会，社会纵向流动通道进一步拓宽，有效调动了社会投资积极性，通过社会管理体制机制变革不断激发社会潜能，释放社会动能，为经济社会发展提供源源不断的内生动力。

发展历史

改革开放初期探索阶段

由于历史原因、制度惯性和认知水平所限，我国在计划经济向社会主义市场经济转型过程中，政府管理从管产品产量转向管标准质量、从管企业转向管行业、从管计划转向管市场，逐渐形成了以审批为主要手段的行政管理模式。从上世纪80年以建设项目审批、工商登记和许可证为代表，逐渐扩大到生产、建设、流通等行业产业审批管理，到20世纪90年代拓展到以管市场、强调控等名义延伸的各种类别的审批管理事项，政府不仅批钱批物批项目事项繁多，而且报件审核程序环节繁琐，很多跨部门跨层级审批事项更是让公民和各类法人机构来回跑、上下跑、多头跑，有些审批事项设置互为前置，甚至相互冲突，广范围高密度的审批管理成为限制生产力发展和人民群众干事创业的制度性障碍

新世纪初初次改革阶段

进入新世纪后，为加强与世贸组织规则接轨，进一步转变政府职能，全方位的行政审批制度改革启动，2001年成立国务院行政审批制度改革工作领导小组（后改为行政审批制度改革工作部际联席会议制度），出台意见、明确思路、解决问题和引领指导全国行政审批制度改革。2004年颁布实施了《中华人民共和国行政许可法》，行政审批制度改革正式进入规范化、法制化轨道。数据显示，2002-2012年国务院先后推进6轮行政审批制度改革，涉及各类行政审批项目2000多项，政府对企业和市场的微观审批管理大大减少，但重审批轻监管，行政审批过多过滥、程序繁琐、效率低下等问题依然大量存在，政府依然管了很多不该管也管不好的事。

十八大后新时代阶段

党的十八大拉开了新一轮行政审批制度改革的大幕，2013年新一届政府成立后，开门办的第一件大事就是简政放权，转变政府职能，推进行政审批改革。特别是党的十八届三中全会通过的《关于全面深化改革若干重大问题的决定》中明确提出，要使市场在资源配置中起决定性作用和更好发挥政府作用，要求进一步简政放权，创新监管方式，行政审批制度改革进入新时代。

行为定义

行政审批是行政审核和行政批准的合称。行政审核又称行政认可，其实质是行政机关对行政相对人行为合法性、真实性进行审查、认可，实践中经常表现为盖公章；行政批准又称行政许可，其实质是行政主体同意特定相对人取得某种法律资格或实施某种行为，实践中表现为许可证的发放。行政审核与行政批准经常联系起来使用，只有符合有关条件才能获得许可证，而且还需定期检验，如果没有违反规定的情况出现，就由有关机关在许可证上盖章，表示对相对人状态合法性的认可。总之，行政审批是根据法律规定的条件，由实际执法部门来审核是否符合条件的行为。

审批特点

一是行政审批的主体是行政机关、法律法规授权的组织、规章委托的组织，而不是其他自然人、法人和组织。

二是行政审批是为实现行政管理目的服务的。

三是行政审批主要是为了限制不利于公共利益的行为，防止公民和法人对权利和自由的滥用。

四是行政审批是一项权力，更是一种职责和义务。

五是行政审批属于事前管理。

六是审批权具有时效性。

七是行政审批具有一定的自由裁量权。

行政许可种类

普通许可

普通许可是准许符合法定条件的相对人行使某种权利的行为。凡是直接关系国家安全、公共安全的活动，基于高度社会信用的行业的市场准入和法定经营活动，直接关系到人身健康、生命财产安全的产品、物品的生产及销售活动，都适用于普遍许可。如游行示威的许可，烟花爆竹的生产与销售的许可等。该类许可有二个显著特征：一是对相对人行使法定权利附有一定的条件；二是一般没有数量控制。

特许

特许是行政机关代表国家向被许可人授予某种权力或者对有限资源进行有效配置的管理方式。主要适用于有限自然资源的开发利用、有限公共资源的配置、直接关系公共利益的垄断性企业的市场准入。如出租车经营许可、排污许可等。特许有二个主要特征：一是相对人取得特许后，一般应依法支付一定的费用，所取得的特许可以转让、继承；二是特许一般有数量限制，往往通过公开招标、拍卖等公开、公平的方式决定是否授予特许。

认可

认可是对相对人是否具有某种资格、资质的认定，通常采取向取得资格的人员颁发资格、资质证书的方式，如会计师、医师的资质。认可有四个特征：一是主要适用于为公众提供服务、与公共利益直接有关，并且具有特殊信誉、特殊条件或特殊技能的自然人、法人或者其他组织的资格、资质的认定；二是一般要通过考试方式并根据考核结果决定是否认可；三是资格资质是对人的许可，与人的身份相联系，但不能继承、转让；四是没有数量限制。

核准

核准是行政机关按照技术标准、经济技术规范，对申请人是否具备特定标准、规范的判断和确定。主要适用于直接关系公共安全、人身健康、生命财产安全的重要设备、设施的设计、建造、安装和使用，以及直接关系人身健康、生命财产安全的特定产品、物品的检验、检疫，如电梯安装的核准，食用油的检验。核准有三个显著特征：一是依据主要是专业性、技术性的；二是一般要根据实地验收、检测来决定；三是没有数量限制。

登记

登记是行政机关对个人、企业是否具有特定民事权利能力和行为能力的主体资格和特定身份的确定。如，法人或者其他组织的设立、变更、终止；婚姻登记、工商企业注册登记、房地产所有权登记等。登记有三个显著特征：一是未经合法登记的法律关系和权利事项，是非法的，不受法律保护；二是没有数量限制；三是对申请登记材料一般只进行形式审查，即可当场做出是否准予登记的决定。

行为功能

一是配置资源。二是控制风险。三是维护秩序。四是证明信誉。

管理行为

行政审批要经历“接件-承办-核对-审批-收费-发证”的过程。

为了便于理解和操作，将政府具有审批性的管理行为归纳为四大类：审批、核准、审核、备案。

审批：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为、申请某种权利或资格等进行具有限制性管理的行为。审批有三个基本要素：一是指标额度限制；二是审批机关有选择决定权；三是一般都是终审。审批最主要特点是审批机关有选择决定权，即使符合规定的条件，也可以不批准。

核准：是指政府机关或授权单位，根据法律、法规、行政规章及有关文件，对相对人从事某种行为，申请某种权利或资格等，依法进行确认的行为。因此，在批准相对人的申请时，只是按照有关条件进行确认。只要符合条件，一般都予以准许。核准的条件都比较明确具体，便于确认。

审核：是指由本机关审查核实，报上级机关或其他机关审批的行为。

备案：是指相对人按照法律、法规、行政规章及相关性文件等规定，向主管部门报告制定的或完成的事项的行为。

试点改革

2012年10月10日公布了《国务院关于第六批取消和调整行政审批项目的决定》，取消和调整314项行政审批项目。批准广东省在行政审批制度改革方面先行先试。

从2001年行政审批改革启动，国务院已分6批共取消和调整了2497项行政审批项目，占原有总数的69.3%，除行政审批项目瘦身之外，还为行政审批项目的取舍、去留定下大政方针，一个“凡”字足以成剩余行政审批项目取消、调整的方向性依据。

国务院决定取消注册咨询工程师(投资)执业资格认定，商品粮基地水利工程年度投资计划审批，高等学校设立、撤销、调整研究生院审批等171项行政审批项目；调整143项行政审批项目，包括乙级价格评估机构资质认定等117项下放管理层级的行政审批项目，地方粮库划转中央直属粮食储备库(站)审批等9项减少审批部门的行政审批项目，以及亏损补贴事项审批等17项合并的行政审批项目。

2016年2月3日国务院发布《关于第二批取消152项中央指定地方实施行政审批事项的决定》。

附件

国务院决定第二批取消

中央指定地方实施的行政审批事项目录

（共计152项）

相关举措

深化行政审批制度改革是一项长期任务，按照党中央、国务院的部署和要求，在现有工作基础上，积极适应证券市场发展需要，采取综合措施，常抓不懈。在深入清理行政审批项目的基础上，证监会将继续做好行政审批项目取消调整的后续工作，抓实事，求实效，推动行政审批制度改革不断深入。

一是妥善做好过渡安排，确保取消和下放项目及时落实到位。对于已取消的行政审批项目坚决不留尾巴，不进行变相审批。对于要约收购义务豁免的若干情形和上市公司回购股份核准等9个项目，鉴于监管法规明确、检查手段完备且有较强的市场约束，将通过完善内部决策程序和信息披露、强化中介机构责任并加强事后监管的方式进行后续管理。由市场主体自行决定并履行必要的信息披露义务，无须向证监会报备；对于证券公司设立集合资产管理计划、期货公司变更公司形式等9个项目，由于涉及较多后续监管，需要报备。报备均为事后行为，不进行前置审批；对于保荐代表人注册等7项涉及市场运行秩序、需要加强行业自律的事项，将交由相关社会组织实施行业自律管理。对于授权派出机构审批的10个项目，证监会已制定了过渡安排和下放后的具体管理措施，将通过制订审核指引、加强交流和指导等方式确保各派出机构的审核工作遵循同一标准，审慎实施。

二是持续开展行政审批项目的评估和清理工作。根据证券市场改革发展的需要拟新设行政审批项目的，要严格遵循法定程序，进行合法性、必要性、合理性论证，并广泛听取各方意见。要继续认真清理并规范现有行政审批项目，建立审批项目动态清理工作机制，充分发挥以行政审批制度改革促进证券市场发展的作用。适合事业单位和社会组织承担的事务性工作和管理服务事项，将通过委托等方式交给事业单位或社会组织承担。

三是进一步规范和优化审批机制，推进“阳光审批”。证监会将公告第六批取消和调整行政审批项目名称和设定依据，明确后续管理方式和工作衔接。公告更新后的行政审批项目规范名称、审核依据、办理流程、申请标准和办理时限，编印《证监会行政审批项目指南》。继续推进证券经营机构行政许可、证券投资基金行政许可和期货机构行政许可审核进程的公开力度，有条件的项目实行全流程公开。进一步抓紧推动并购重组审核进程公开，提高行政许可审核的公开化程度。

四是进一步健全行政审批服务体系，提高行政审批服务水平。中国证监会行政许可及信息公开申请受理服务中心的设立工作进展顺利,试运行一段时间后将正式启用,成为集行政许可申请材料的接收、通知送达、信息公开、受理咨询、接收行政许可事项的投诉和建议等为一体的综合性服务平台。

2012年，国务院在以往工作基础上，再取消和调整314项部门行政审批项目，其中取消184项、下放117项、合并13项。这次重点对投资领域、社会事业和非行政许可审批项目，特别是涉及实体经济、小微企业发展、民间投资等方面的审批项目进行了清理。

要加快推进事业单位改革和社会组织管理改革。要进一步健全行政审批服务体系，深入推进行政审批领域防治腐败工作。要把行政审批制度改革与投资体制、财税金融体制、社会体制和行政管理体制改革紧密结合起来。

审批手续

“行政审批流程太复杂了，一天一夜都讲不完。”海南省人大代表邢诒川在海南“两会”上“晒”出了他制作的“行政审批长征图”。长达5页的A3纸张，详细记录着一个投资项目从获得土地到办完手续，需经过30多项审批，盖上百个章，全程最少需历经272个审批日。

新一届政府把简政放权作为深化改革的“当头炮”，国务院共下放和取消了334项行政审批事项。但为何基层的行政审批仍如此拖沓冗长？

个案办完1块地经历五届区委书记

前期筹备阶段90个工作日，土地获取阶段154个工作日，方案审查阶段20个工作日……邢诒川拿着行政审批“长征图”说：“一块地的命运太艰难了。”

邢诒川制作的行政审批“长征图”显示，一个投资项目从土地获得到办理房产证，需经过土地获取、方案审查、工程许可等8个阶段。

如初步设计方案的审批，其流程为经办人初审并修改，到科长评审并修改，再到分管局长审核，再到经办人结果反馈。反复送审修改再送审，流程要重新再走一遍。“这种多环节多层次的重复审批，导致企业的时间和财务成本大大增加。”邢诒川说。

邢诒川说，整个审批流程按政府规定时限是272个工作日，但是实际所花的时间远远超过272个工作日，很多项目审批流程少则1年，多则3年。

海南一位企业负责人告诉记者，该企业有一块地从开始征地到落地，政府审批各种流程前后花了五年时间，期间经历了三届市长，五届区委书记。