原地安置

原地安置并非法定的补偿方式

[案情与判决]

上诉人：(原审原告)姚独超。

被上诉人：(原审被告)上海市虹口区房屋土地管理局(以下简称虹口房地局)。

原审第三人：上海七浦万丰房地产开发经营有限公司(以下简称七浦房产公司)。

原审查明，虹口房地局于2002年9月20日作出2002年虹房地拆裁字第58号房屋拆迁裁决，认定姚独超系本市天潼路546弄153号公房承租人，房屋类型旧里，房屋建筑面积32．49平方米。经评估，该房屋建筑面积3，339元秤方米，货币补偿金额为117，012．74元。因姚独超提出要求回搬原地而致拆迁双方不能达成一致意见，虹口房地局依据《条例》第十六条、《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》(2001年11月1日实施，以下简称《细则》)第二十四条、第三十二条、第三十三条、第三十四条、第三十七条、第五十三条、第五十四条及虹府(2002)第l号文规定，作出如下裁决：姚独超户在接到裁决书之日起10日内，迁出天潼路546弄153号，迁人宝山区大唐花园3717弄14号204室(后修正为沪太路3717弄141号204室)，建筑面积58．18平方米二室一厅产权房，超价值标准房屋需补差价人民币11，087．26元。姚独超不服，于2002年9月26日向法院起诉要求撤销该裁定。原审法院认为，虹口房地局具有作出房屋拆迁裁决的行政管理职能，裁决主体合法，裁决认定事实清楚，证据确凿，程序合法，适用法律正确。据此，原审法院依法判决：维持虹口房地局于2002年9月20日作出的2002年虹房地拆裁字第58号房屋拆迁裁决。

二审法院经审理认为，根据《细则》第二十四条规定，拆迁人与被拆迁入达不成拆迁补偿协议，经当事人申请，由被拆除房屋所在地的区、县房地局裁决，因此，被上诉人具有作出拆迁裁决的主体资格。被上诉人在收到原审第三人的申请后，依据《细则》第三十二、三十三、三十四、三十七、五十三条规定，所作裁决认定事实清楚，适用法律正确，原审予以维持并无不当。关于上诉人提出委托评估是拆迁实施单位进行的问题，基于委托评估的行为是民事行为，拆迁实施单位委托评估只要被拆迁人所认可，该委托即是有效委托，法律并未设定委托评估必须由拆迁人自行实施。关于上诉人提出评估人资质的问题，鉴于《细则》第五十三条规定“拆迁当事人在收到评估报告后的15日内未申请鉴定的，以评估结果作为裁决依据。”由于上诉人未在法律规定的期限内提出对评估报告的异议，被上诉人以评估报告作为裁决依据，并无不当。关于上诉人提出的安置房产权不明的问题，原审第三人所提供的房屋是其委托实施拆迁的新虹公司的，鉴于新虹公司接受委托符合法律规定，其提供房屋作为安置用房无法律障碍，应属产权明晰。关于上诉人提出的回搬安置问题，首先拆迁法律关系的争议优先适用《细则》规定，这是特别规定优于一般规定的法律适用原则，况且沪建城(2001)第68号文与《细则》无冲突，其中并未规定必须对被拆迁人进行原地安置；其次，《细则》第三十二条规定的拆迁补偿安置方式，一是货币，二是实行与货币补偿金额同等价值的产权房调换，并无原地安置的条文。综上所述，上诉人所持上诉理由均不能成立，二审法院对上诉人请求不予支持。据此，根据《中华人民共和国行政诉讼法》第六十一条第一项之规定，判决驳回上诉，维持原判。

针对本案在审理中所反映的主要争议，涉及本案的主要问题如下：

第一，评估机构的选择标准和评估结果争议如何解决。房地产评估结果的准确与否，与评估机构的水平、评估人员的水平有密切关系。因此，对参加房屋拆迁评估的机构应当有更高的要求。各地房屋拆迁主管部门应当制定拆迁评估单位的准入条件，保证拆迁人选择水平比较高、社会信誉比较好的评估机构进行拆迁评估，形成既有市场准入，又有市场竞争的氛围。评估机构由拆迁人从符合条件的评估机构中自主选择。为了体现公平原则，拆迁人可以组织被拆迁人共同确定评估机构。房屋拆迁主管部门应加强对评估机构的管理，发现评估机构在拆迁评估中有恶意串通一方当事人，损害另一方当事人利益，或有其他明显违规行为的，应当取消其拆迁评估资格，同时建议有关部门吊销评估机构的资质或评估师的资格。关于评估结果的认定和纠纷的处理。评估结果的准确与否直接关系到被拆迁人的经济利益，因此，认定评估结果，解决拆迁人与被拆迁人关于评估结果争议，就成为拆迁管理的一项重要工作。为了体现公平、公正的原则，被拆迁人对评估结果有疑义时，拆迁主管部门可以责成拆迁人组织评估单位与被拆迁人的对话会，由评估机构详细介绍评估的依据、采用的方法、考虑的因素、计算过程和结果产生的依据等。如果评估机构说明后被拆迁人仍对评估结果有疑义的，被拆迁人也可以委托拆迁主管部门认定的其他评估机构重新评估，两个评估单位的评估结果在规定误差范围之内的，视同原评估机构的评估结果有效；两个单位的评估结果超过误差范围的，拆迁主管部门可以组织由拆迁人、被拆迁人、有关专家及各界代表参加的辩论会，由两个评估机构进行答辩，由专家组最终裁定哪一个结果更准确。被拆迁人委托的评估机构评估结果有误的，被拆迁人要承担相应的评估费用；拆迁人委托的评估机构评估有误的，拆迁人不但要承担其委托的评估机构的评估费用，还要承担被拆迁人选定的评估机构的评估费用。拆迁人也可以在与评估机构签订委托评估协议时，规定该项费用由评估机构承担。考虑到我国地域辽阔，各地情况差异较大。南方和北方，沿海和内地由于经济发展水平、城节房屋拆迁规模、房地产市场情况等都存在着差别，作为国务院的行政法规，《条例》只规定了货币补偿价格应遵循的基本原则，授权各省、自治区、直辖市根据当地的具体情况做出规定。既照顾到了各地的实际情况，又有利于《条例》的实施。本案中上诉人提出评估人资质的问题，鉴于《细则》第五十三条规定“拆迁当事人在收到评估报告后的15日内未申请鉴定的，以评估结果作为裁决依据。”由于上诉人未在法律规定的期限内提出对评估报告的异议，已经丧失了对该评估报告提出异议的救济权利，或者换句话说，评估报告已经具有了产生法律后果的效力，被上诉人以评估报告作为裁决依据的做法，并无不当。但是毕竟评估报告中所确定的价值标准对于拆迁人与被拆迁人而言都具有十分重要的意义，直接影响着双方的具体利益，因此，还应当对于拆迁评估报告设定更多的救济途径，至少应当保障司法权对该问题的审查与判定。因此，利害关系人如果有证据或者正当理由证明拆迁安置补偿裁决所依据的评估报告可能有错误，在一定的举证期限内书面申请重新评估的，人民法院应当决定准许。而且，经人民法院准许重新评估的，重新评估的数额差异超过百分之三且对申请人有益的，以重新评估的数额为准，评估费用由对方当事人负担。异议不成立的，也应当以重新评估的数额为准，评估费用由申请人负担。

第二，上诉人作为被拆迁房屋的承租人法律地位如何，其提出的回搬安置问题应当怎样解决。根据2001年《条例》第二十五条规定，实行房屋产权调换的，拆迁人与被拆迁人应当依照本条例第二十四条的规定，计算被拆迁房屋的补偿金额和所调换房屋的价格，结清产权调换的差价。第二十七条规定，拆迁租赁房屋，被拆迁人与房屋承租人解除租赁关系的，或者被拆迁人对房屋承租人进行安置的，拆迁人对被拆迁人给予补偿。被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议的，拆迁人应当对被拆迁人实行房屋产权调换。产权调换的房屋由原承租人承租，被拆迁人应当与房屋承租人重新订立房屋租赁合同。这里既规定了解除租赁协议的处理方式，由拆迁人对房屋所有人进行补偿，由所有人进行安置。拆迁补偿前，已经解除了租赁协议或出租人对承租人进行了安置，实质上相当于非租赁房屋的补偿、安置，根据《条例》的规定，对所有人进行补偿、安置；又规定了被拆迁人与房屋承租人对解除租赁关系达不成协议时的处理方式。出租人与承租人达不成协议时，为了保障承租人的权益不受损害，《条例》规定实行产权调换，被拆迁人与原房屋承租人就新调换房屋重新签订租赁协议。承租人相对房屋出租人而言，是以支付租金而得到一定期限的房屋使用权。承租人取得的只是房屋的占有、使用权，而房屋的收益、处分权利仍属于房屋所有权人。因此，《条例》将租赁房屋的补偿主体确定为房屋所有权人，但房屋拆迁同时也会给承租人带来一定的损失和不便，因此，要兼顾对使用人的安置。房屋租赁属于出租人与承租人之间民事法律关系，处理租赁民事关系更多地要靠租赁双方自行解决。《条例》规定，租赁双方能够达成协议、自行解除租赁这种民事关系的，对所有人进行补偿，所有人对使用人进行安置。但拆迁又在一定程度上影响了租赁这一民事法律关系的变化，属于强制性的行为。租赁双方如果在合同中未对租赁期间遇到拆迁如何处理作出规定，在租赁双方达不成协议时，为了不影响拆迁工作的进行，《条例》规定进行产权调换，出租人与承租人自行就新的调换房屋签订新的租赁合同。这样规定，实际上是将拆迁和租赁这两个民事法律关系分别进行处理。本案中2002年7月2日的拆除公房补偿协议书，证明被拆除房屋的所有人选择货币补偿的安置方式；虹口房地局于2002年9月20日作出2002年虹房地拆裁字第58号房屋拆迁裁决，认定姚独超系奉市天潼路546弄153号公房承租人。对于租赁房屋的补偿与安置应当把握以下原则，一是租赁房屋遇到拆迁时，租赁协议不能解除的应当进行产权调换的补偿方式；二是对房屋租赁的认定，应当根据《合同法》约定优先的原则，以合同的存在为依据。尽管《城市房屋租赁管理办法》规定房屋租赁必须进行登记备案，但登记备案的作用是对抗第三人，也就是说，一栋房屋与两个以上的承租人签订租赁协议的，认可登记备案的一方租赁行为。不能因未进行合同登记备案为由，认定已经签订房屋租赁合同的租赁行为无效。关于租赁协议的解除方式，应当与一般的民事合同一样，按照民法通则与合同法的有关规定执行。租赁协议中对遇到房屋拆迁的处理方式有约定的，从其约定，没有约定的，所有人和承租人双方协商解决。第三，本案被诉具体行政行为的法律适用问题。首先拆迁法律关系的争议优先适用《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》规定，这是特别规定优于一般规定的法律适用原则，况且沪建城(2m])第68号文与《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》无冲突，其中并未规定必须对被拆迁人进行原地安置；其次，《上海市城市房屋拆迁管理实施细则》第三十二条规定的拆迁补偿安置方式，一是货币，二是实行与货币补偿金额同等价值的产权房调换，并无原地安置的条文。也就是说，如果想满足原地安置的要求，必须拆迁人与被拆迁人双方协议后达成一致，不能依靠行政机关强制性的裁决，因为拆迁法律井未赋予行政机关这样的职责，如果作为拆迁管理的主管部门一定要作出原地安置的裁决，就是没有法律依据的裁决。这也正体现了民法中意思自治原则与行政法中依法行政原则的价值取向不同所造成的根本冲突。综上所述，上诉人所持上诉理由均不能成立，法院对上诉人请求不予支持。