参公事业单位

参照公务员管理的事业单位

关于参公管理的法律依据是2018年修订的《公务员法》（现行）第一百一十二条：法律、法规授权的具有公共事务管理职能的事业单位中除工勤人员以外的工作人员，经批准参照本法进行管理。

基本情况

2005年5月，《公务员法》颁布，从法律的角度确定了参公管理事业单位的身份。2006年4月，《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》的通知下发，该实施方案附件五———《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》具体规定了参公事业单位的审批办法。2006年8月，原人事部出台了《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》，详细规定了符合参公事业单位的条件及其审批权限、程序等。以上法律、规章的出台系统规定了参公管理事业单位的审批和管理工作。随着2006年9月，《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》的下发，参公管理事业单位制度在实践中开始落地生根。据统计，在我国超过4000万的事业单位员工中，“参公”人员约有90万。在中央层面上，党中央和国务院直属的事业单位中参照公务员法管理的共有19家。另外，还有若干人民团体和群众团体实行参公管理。2006年8月，《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的意见》将包括中华全国总工会在内的21个人民团体和群众团体机关纳入参照公务员法管理的范围。2017年，《中央编办对群团机关机构编制问题的答复意见》（中央编办综函〔2007〕188号）指出，部分群众团体的机关经批准列入参照公务员法管理范围，但不改变其机构性质，机构性质属于群众团体机关。群众团体机关要逐步克服行政化倾向，除工青妇外，其它群众团体机关一般不使用行政编制。

在地方，参公事业单位的情况比中央层面的参公事业单位复杂。首先，中央层面的参公事业单位为地方设立了标杆。按照“上下对口”或“上行下效”的常规，有些事业单位在中央层面实行参公管理，在地方层面通常也要参公管理。例如，各级中共党校和行政学院。其次，一部分事业单位虽然在中央层面没有实行参公管理，在地方可能实行参公管理。例如，农业部农机监理总站没有实行参公管理，但全国各省的农机监理总站基本都实行了参公管理。再次，同一职能的事业单位，在不同地区参公情况也不同。例如，同为市县级农机监理机构，新疆、四川大多实行参公管理，北京、河北却不实行参公管理。

基本特点

参公事业单位作为一种特殊的事业单位，具有一定的特点，主要表现为其与行政机关和一般事业单位的区别和联系。

对于参公事业单位和行政机关来说，二者编制管理不同，但是实行相同的人事管理制度，即公务员制度。原则上，我国公共部门根据不同的编制类型实行不同的人事制度，行政编制人员实行公务员管理制度，事业编制人员实行事业单位人事管理制度。然而，参公事业单位就是我国编制管理和人事制度管理中存在的一个例外，也就是说，参照公务员管理事业单位的工作人员其编制仍然在事业编制序列，然而却按照公务员管理办法进行管理。《参照〈中华人民共和国公务员法〉管理的单位审批办法》第6条规定，实行参照管理的单位，应当参照《〈中华人民共和国公务员法〉实施方案》对人员进行登记、确定职务与级别、套改工资，并参照公务员法及其配套政策法规的规定，对单位内除工勤人员以外的工作人员进行管理。参照管理的单位不实行事业单位的专业技术职务、工资、奖金等人事管理制度。另外，虽然参公事业单位和行政机关都实行公务员制度，但是一般来说，行政机关的工作人员被称为“公务员”，而参公事业单位的工作人员被称为“参公人员”。

对于参公事业单位和一般事业单位来说，两者都属于事业单位编制，但是实行不同的人事制度，前者实行公务员制度，后者实行事业单位人事管理制度。公务员制度和事业单位人事管理制度在招录、晋升、薪酬、退休、养老等诸多人事管理方面都存在不同，如招录制度，参公事业单位和行政机关人员招录必须遵守《公务员录用规定》等法律法规的规定，而事业单位工作人员的招聘必须按照事业单位公开招聘的一系列规定执行。只有符合一定条件的事业单位，经审批，才能取得参公管理的身份。《关于事业单位参照公务员法管理工作有关问题的意见》明确规定，事业单位参照管理应同时具备两个条件：第一，要有法律、法规授权的公共事务管理职能；第二，使用事业编制，并由国家财政负担工资福利。

参公事业单位与一般事业单位在享有的资源方面存在不同，主要表现为两个方面：第一，通过参公管理身份的确立，能够增强参公事业单位工作开展的权威性和公信力；第二，参公管理的身份保障了参公事业单位工作人员类同公务员的福利待遇。例如，参公人员基本可以无障碍地在事业单位与国家机关之间进行交流，从而有较大职业发展空间。因此，绝大多数事业单位都非常希望纳入参公管理。

原因分析

参公事业单位的存在不仅仅是各事业单位及其工作人员的主观希望，更是现实的需要，其产生是遵循了“以责定权、以责定利”的组织资源配置逻辑。

（一）以责定权、以责定利的组织资源配置逻辑

“以责定权、以责定利”，是指公共部门及其工作人员都应该是职责导向的，即其权力、资源的配备必须服务于其承担的职责。也就是说，公共部门及其工作人员没有当然的权力、也没有当然的资源配置，所有的权力和资源都是为了实现其所承担的职责而进行的必要的配备。因此，职责是权力和利益的核心，职责决定其应有的权力和可以利用的资源。

有关权力与责任的关系，学界也有一定的理论，如管理学上，法约尔提出的管理原则之“权力与责任”[2]、经济法中的“责权利效相统一原则”[3]和行政法的“平衡论”[4]等。但是笔者认为这些理论虽然都阐述“权力—责任—利益”三因素之间的关联性，但是其强调的“责任”都是围绕“权力”来说的，即因为权力行使而带来的法律后果，往往是不利的。而“以责定权、以责定利”的原则是以职责为中心的。

对于组织设计来说，尤其是公共部门组织设计来说，其核心在于其承担的职责，然后才是权力和利益（资源）。也就是说，首先是因为某种社会需要，国家才会设立一定的公共组织，这种社会需要就是该公共组织应承担的职责。然后，权力的赋予应该以职责的实现为依据和限度，有什么样的职责才赋予什么样的权力，职责的大小决定权力的大小。同时，组织承担的职责还决定了该组织及其成员应该得到什么样的资源（利益）保障及其程度。也就是说，承担不同职责的组织，其得到的资源（利益）种类不一样，资源（利益）的多少也不同。因此，承担的职责相同，就应该配置类似的权力和资源。

（二）部分事业单位与行政机关所承担的职责具有同质性

作为行政机关和事业单位的“中间地带”，参公事业单位之所以会存在主要在于其承担的公共事务管理职能与行政机关承担的行政管理职能一定程度上具有同质性。笔者认为这与我国事业单位的性质、机构改革、行政授权等是分不开的。

第一，事业单位是我国公共部门重要组成部分，承担着公共事务管理职能。建国初期，适应计划经济体制的需要，国家直接承担了人民从“摇篮”到“坟墓”的很多建设事业，如教育、医疗、科学、文化、卫生、广播电视、社会福利等。事业单位是我国经济社会发展中提供公益服务的主要载体。除了教育、医疗等基本公共服务职能外，有些事业单位在成立之初就被赋予了行政管理职能，例如中国银行业监督管理委员会。因此，我国事业单位与国家行政机关之间并没有严格的泾渭分明的界限，两者共同承担着国家管理的职能。

第二，机构改革带来的机构撤并和职能下放，导致部分行政机关转变为事业单位性质，却仍然承担着原有的行政管理职能。改革开放以来，我国先后进行了七次集中的机构改革，每次改革都伴随着机构的撤销、合并。以北京市农机监理机构为例。1978年，为加强农机监理工作，北京市决定在农业局下设农机监理处。1994年，为了机构改革的需要，北京市农机局改为农机总公司（1997年又改名为兴东方实业有限公司），属于行政性公司，下设农机监理处。

1998年，北京市编办发文决定成立北京市农机监理总站，性质为正处级事业单位，名义上属于农委，挂靠兴东方实业有限公司。2000年，适应新一轮机构改革需要，北京市农机局、水产局、畜牧局、农业局“四局合一”，成立新的农业局。由此，随着机构改革的实施，北京市农业机械安全监理的职能由原有的行政机关内设机构———农机监理处转变为事业单位性质的农机监理总站②承担。

第三，行政授权进一步强化了事业单位承担越来越多原由行政机关承担的职能。20世纪70年代以来，发达国家掀起了一场以提高效率为宗旨的“新公共管理运动”的行政改革浪潮。如何提高行政效率呢。政府将部分公共事务管理职能对外进行授权管理成为一种有效途径。金伟峰在其《授权行政主体探讨》一文中指出，授权主体存在的理由主要有两方面：一是行政职能的不断扩张，国家管理着越来越广泛的公共生活，而这与机构和人员精简的政府改革要求相矛盾，因此单靠行政机关自身力量无法满足社会发展的需要；二是行政事务本身的特点决定了授权其他组织直接管理更为适宜，例如，某些行政事务具有技术性（如卫生检疫、产品质量监督检查）、临时性（如人口普查）、群众性（如市场物价检查）、经营性（如水电、煤气等公用事业管理）。基于以上的分析，我国部分事业单位承担的职能与行政机关承担的职能具有一定的同质性。

然而随着国家公务员制度的实施，我国的事业单位和行政机关实行不同的人事管理制度，这就造成了事业单位和行政机关不同的管理模式。根据以责定权、以责定利的组织资源配置原则，为了保障部分事业单位能够顺利实现其承担原由行政机关承担的职能，实行参照公务员法管理制度具有一定的合理性。

（三）解决好行政机构改革人员分流安置的现实需要

回顾历次行政机构改革，主要内容是机构的合并与消减，衡量每次行政机构改革成效的大小往往把消减机构的数量和人员作为重要的指标。

那么，机构改革后，精简的人员如何安置。原人事部部长赵东宛在其题为《机构改革势在必行》的报告中提到人员安排的途径时指出，“从机构改革试点城市的情况看，可以采取以下途径：一部分人员随着改革转移到经济综合监督等需要加强的部门；一部分人转移到投资公司、行业协会和信息、咨询部门及其他社会组织。”[6]其中有大多数被分流到事业单位。然而，随着公务员制度的建立，事业单位工作人员和公务员实行不同的人事制度，造成了两类人员的不同管理。考虑到公务员与事业单位工作人员在工资福利待遇等人事管理方面的差距，对于被分流到事业单位的原机关工作人员，其强烈要求自身待遇能够与公务员相当。因此，为了解决好机构改革带来的人员分流安置问题，实现改革的稳慎推进，参公事业单位的存在也有其现实必然性。

相关单位

根据《关于印发参照公务员法管理的党中央、国务院直属事业单位名单的通知》（组通字[2006]33号）：

中央党校、中央编译局、中国外文局、中国浦东干部学院、中国井冈山干部学院、中国延安干部学院、中国地震局及其省级地震局、中国气象局及其市（地）级以上垂直管理机构、国务院发展研究中心、国家行政学院、中国银行业监督管理委员会及其派出机构、中国证券监督管理委员会及其派出机构、中国保险监督管理委员会及其派出机构、国家电力监管理委员会及其派出机构、中华全国供销合作总社、民政部全国老龄工作委员会办公室、国土资源部中国地质调查局。

根据《关于将中央文献研究室、中央党史研究室列入参照公务员法管理范围的通知》：

中央文献研究室、中央党史研究室

根据中组部、人事部关于印发《工会、共青团、妇联等人民团体和群众团体机关参照管理的意见》的通知：