填海

人工建设的方式扩充土地面积

填海是指因为土地使用出现紧张或者因需配合规划等原因而需要将海岸线向前推，用人工建设的方式扩充土地面积。一些沿海城市因为受到建设用地保有量有限和发展经济等因素的压力，而需向海岸边开辟新土地。

地方填海新规

《浙江省海域使用管理条例》3月1日就要施行，昨天，宣传贯彻该地方法规的工作会议在杭州举行。

新条例施行之前，在浙江想取得一块海域的使用权，多数靠向政府提出申请，审批通过后，缴纳海域使用金后即可用海，要么滩涂养殖，要么圈出海域网箱养鱼，要么填海造出一块新陆地。省人大常委会副主任程渭山说，用审批的方法出让海域使用权，海域作为国有稀缺资源的市场价值没能得到充分体现，海域利用率低下，还导致“圈海”等问题出现。

新条例规定，工业、商业、旅游、娱乐和其他经营性用海以及同一海域有两个以上相同海域使用方式的意向用海者的，应当通过招标、拍卖、挂牌方式取得海域使用权。

在海里圈地，若是和陆地上拍地比出让价格，低得的确让人心动。浙江填海造地的海域使用金标准为每亩(1亩约等于667平方米)在2万-9万元之间，试点招拍挂时，拍卖价一般高出底价不超过10%-20%，比起动辄每平方米破万的城市住宅用地楼面价，填海造地可谓白菜价。不过，拿到海域使用权后，把海水变成土地还要花大钱。

好处

1.有效制造平地，以供市区发展填海造出来的土地就可以增加城市建设、工业生产用地，如建房屋、建道路、搞绿化、建工厂等等，可以缓减土地供应压力，当然对于围海造田要合理规划，有效开发。

2.美化海岸线，改善沿海景观。

坏处

过度填海会使海港收窄

1.破坏海洋生态，影响海洋生物生活。

2.过度填海会使海港收窄，令水流更急速，影响船只航行。

20世纪六七十年代，日本经济步入高速发展期，各种工厂的大量涌现，使国土面积狭小的它陷入了困境。于是，日本开始大规模的填海造陆。这些新陆地为日本工业的腾飞，提供了位置优越的建设用地。从1945至1975年，日本政府填海造地11.8万公顷(相当于两个新加坡的面积)，统一进行工业布局，将炼油、石油化工和造船等资源消耗型企业配置于东京湾以南的沿太平洋带状工业地带上，使原料码头与产品码头成为工厂的一部分，减少了中转运输费用，由此促进了这些部门以及造船、机械和建筑等工业部门的飞速发展。

带来了巨大的后遗症

在获得巨大收益的同时，大肆填海造地发展工业经济也给日本带来了巨大的后遗症。自1945年到1978年，日本全国各地的沿海滩涂减少了约3.9万公顷，后来每年仍然以约2000公顷的速度消失。“最明显的问题就是海洋污染，很多靠近陆地的水域里已经没有了生物活动，海水自净能力减弱，赤潮泛滥。”一位专家说，“现在我们必须使用种种办法来改变和修复环境，付出大量的资金和人力。”尽管如此，要恢复以前的情况已经非常困难。一些海岸线上，大面积森林消失，小鱼小虾绝迹，渔业由此遭受了重大损失。

很多国家为此得不偿失

在亚洲，陆地资源贫乏的沿海国家和地区，都很重视利用滩涂或海湾填海造地。现在，禁止无序填海已经摆到了各国面前。“综合性海域管理”已经成为世界学者重视的课题。无序开发将给海洋环境带来难以估量的恶果，很多国家为此得不偿失。

填海原则

由于环保人士认为填海工程会破坏环境，所以他们均反对进行填海工程。在香港，部分环保人士于2003年就一项填海工程提出诉讼，希望能推翻有关规划。2004年1月9日，香港终审法院宣判环保人士胜诉，并提出了进行填海的三个原则：

1.迫切及凌驾性的当前需要(包括社群的经济、环境和社会需要)

2.有其他可行方法

3.对海港的损害减至最少

这次判决影响深远，可能会影响其他地区日后填海的原则。

法律性质

海洋问题

海洋，在罗马法上属于共用物（res communes omnium），国界以内的海洋属于公有物（respublica）。沿海岸线的土地增加可以分为淤积地和人工填海造地。人工填海造地中间又可以分为人工辅助淤积和人工填海两种。从法律上说，后两种都包含人的行为在其中，可以看作是人为的添附；而第一种淤积地则是由于自然力所导致，因此法律上为自然添附。在罗马法中，淤积地是一种缓慢的和潜伏的扩张，它出现在由河流带来的泥土随着河水的后撤而逐渐同沿岸土地相结合的情况之中。

填海权

填海权的法律性质

从民法物权的角度来看，有关单位在交纳海域使用金后，经过国家海洋管理部门批准所获得的“填海权”应认为是一种物权，其本身具有财产价值。

因为，填海并不是“使用”海，而是“变海为地”。因此，在海域使用管理法中，对于填海造地只应做纲领性规定，未来应考虑将填海造地单独立法。

填海权的取得

填海权的取得可能有下列原因：

1.因批准而取得。申请单位在获得国家有关部门批准后，即可获得填海权。

2.因受让而获得。例如，甲公司经过国家海洋部门批准同意以后，获得了某海域的填海权。但是甲公司无力填海，将填海权转让给乙公司，乙公司获得填海权。

3.因抵押权的实现而取得。甲公司获得填海权以后，将获得的填海权设定抵押，向乙银行请求贷款。到期不能还款，乙银行拍卖填海权，丙银行拍得填海权，因此获得填海权。

填海权的变更

填海权是具有财产内容的非专属性的物权，因此，填海权应当可以抵押、可以转让。但是国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位进行监督。填海权抵押和转让，应当在国家海洋管理部门进行登记，以彰显其公信力和其物权效力。在填海权转让以后，国家海洋管理部门应当对受让填海权的单位法人进行监督，使得该单位能够按照许可的内容、方式和范围进行填海，防止出现滥填海的现象。

填海权的消灭

1.填海权因填海完成而消灭。初，填海权的权利内容为按照国家海洋管理部门的规定填海的权利，但是一旦填海完成，则转化为对所填之海产生的土地拥有土地使用权。因此，填海权本身消失，转化为土地使用权。海域使用权人应当自填海项目竣工之日起三个月内，凭海域使用权证书，向县级以上人民政府土地行政主管部门提出土地登记申请，由县级以上人民政府登记造册，换发国有土地使用权证书，确认土地使用权。

2.填海权因填海权抛弃而消灭。填海权是否可以抛弃？填海权的抛弃应当在国家海洋管理部门的监督下进行。填海权抛弃以后，应当在登记簿上将填海权注销。

3.填海权因填海行为不合法被海洋管理部门吊销而消灭。

4.填海权因收回而消灭。特殊情况下国家得收回填海权。因自然环境改变而不适合填海的，或者国家重要军事、战略需要认为需要此地的，或者国家军事战略原因认为不适宜填海的等，国家海洋部门得收回填海权。国家海洋管理部门收回填海权，应当退还海域使用金（海洋资源补偿金）。

填海权的登记

填海权作为一种物权，应当自登记时生效。填海权的取得、转让、抵押应该登记。登记为填海权的生效要件。填海权抛弃应当自涂销登记的时候生效。填海权抛弃后不可先占取得。填海权自抛弃后消灭。填海权的登记不同于土地和房产登记，填海权之登记属于他物权登记。因此，填海权的登记机关应当在国家海洋部门而并非在国家土地资源管理部门。

填海权的时间限制

因为海洋之变化莫测，填海权的行使应当尽快进行。法律亦规定3年之除斥期间。即，如果自填海权登记之日起三年内不行使填海权，则填海权应罹于除斥期间，填海权人最终丧失填海权。填海权一旦开始行使，填海行为应当在合理时间内完成，如果该填海权人由于资金匮乏等原因无力在规定时间和规定范围内填海，则丧失填海权。当事人可将填海权让与。无故不让与的，国家海洋管理部门收回填海权。可视情况退还部分海域使用金。

填海权获得的程序

一般项目，应当由国家海洋行政主管部门负责，特殊情况下或者占用海域过大的由国务院审批。海域使用管理法第十八条规定，“下列项目用海，应当报国务院审批：（一）填海五十公顷以上的项目用海；（二）围海一百公顷以上的项目用海； ”审批以后，申请主体获得填海权。填海造地是由国家统一进行为好，避免各自为政，乱填滥填海域。

物权属性

无论从法理还是从中国的现行立法，填海造地所造之地均应为国家所有。中国海域使用管理法第三十二条明确规定，填海项目竣工后形成的土地，属于国家所有。但有填海权的单位对于填海所造之地拥有土地使用权，应当认为可以转让。可以抵押。

非法填海

1.非法填海的主体应承担行政责任、民事责任、刑事责任等。

2.非法填海所造成的土地如果能够再次恢复，应当恢复；如果不能恢复，新增土地属于国家所有，非法填海部门不能取得该地的使用权，海洋部门应当将新增土地移交土地管理部门，并由土地管理部门登记。

3.非法填海所造之地，如果没有经过批准，那么填海所造的土地属于国家所有当无疑义。但谁拥有使用权呢？应当认为，填海单位不能获得土地使用权，并且应当予以处罚。

对超范围填海所生成的土地，填海单位无使用权，并应因此承担法律责任。

4.用有毒有害物质填海、或者填海行为造成其他损失的，应当承担法律责任，并应当对受损害的单位和个人进行赔偿。

填海工程

最初期的填海方式，只是把开发时所产生的沙泥碎石，直接倾倒进海里去。这种方式，造出来的陆地最接近自然海岸。不过，若然填海地所处的水流比较急，水流对海岸的冲击，会渐渐侵蚀填海区。若堆填范围比较大的话，比较好的填海办法，是先用比较稳固的填料在填海范围修筑堤围，然后再把填料倾倒进堆填区内。这种堆填方式最为常用，亦是最普遍的堆填方式。现时香港的西九龙填海区，就是用这种方法，把原来的油麻地避风塘的堤围连结，再把沙石倾倒进堤围内，再等候填料沉淀，然后再在新填海区开展建造工程。沙田新市镇亦是采用这种方式进行填海工程。

若填料只是沙泥，大可直接倾倒进海里。不过，若填料是污泥或垃圾的话，在填海之前，要先行平整海床。平整海床的方式是先把海底的污泥挖起，并在海底及堤岸铺设防止污水渗漏的胶膜，然后才可以把填料倒进堆填范围之内。否则的话，污泥在表层建筑物的压力作用下会滑动，使地面造成不平均沉降。

统计数据

2024年2月28日，自然资源部发布《2023年中国自然资源公报》显示2023年，新增批准用海面积20.9万公顷，同比增长7.4%。其中，批准填海造地用海面积3963公顷，包含批准新增填海769公顷和利用历史遗留围填海3194公顷。

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