有害生物风险分析

检疫措施

有害生物风险分析(Pest Risk Analysis ,简称PRA) 是WTO 规范植物检疫行为《实施卫生与植物卫生措施协定》(SPS 协定) 中明确要求的，为了使检疫行为对贸易的影响降到最低而规定各国（地区）制定实施的植物检疫措施。

基本定义

有害生物风险分析的核心内容是风险评估和风险管理。有害生物风险评估是指：“确定有害生物是否为检疫性有害生物并评价其传入的可能性。”有害生物风险管理是指：“为降低检疫性有害生物传入风险的决策过程。”

起始

通过识别有害生物及其环境条件界定其危害。

（1）起点。有害生物风险分析可以由以下3种活动开始：查明有潜在有害生物的途径；查明可能需要采取植物卫生措施的有害生物；审议或修改植物卫生政策和重点活动。

（2）确定有害生物风险分析地区。应尽可能确切地确定有害生物风险分析区，以便收集这些地区的信息。

（3）信息收集和审查早先的有害生物风险分析。收集各种有关信息，包括有害生物的特性、分布、寄主、与商品的联系等。信息可以有各种来源，提供有害生物状况的官方信息是IPPC成员应履行的义务，因此可以通过其官方联络点索取。应当检查是否已经进行了有害生物风险分析。若已经做过，要核实其有效性。

检测分析

首先要确定有害生物是否是检验性有害生物，即是否对受威胁的地区具有潜在的经济重要性（经济重要危害性标准）、但尚未在该地区发生，或虽已发生但分布不广（地域标准）并进行官方控制。可以得出风险是否可以接受以及是否需要和可能降低的结论。如果是超过了一个国家所确定的适当的保护水平的风险是不可接受的风险。

（1）有害生物分类。明确有害生物的特性，核实其是否存在于分析地区，其管制状况如何，定殖和扩散潜力及经济影响潜力怎样。

（2）评估传入和扩散的可能性。评价有害生物进入的可能性、定殖的可能性和定殖后扩散的可能性。查明有害生物风险分析地区中生态因子利于有害生物定殖的地区，以确定受威胁地区。

（3）评估潜在的经济影响。考虑有害生物的影响，包括直接影响（对有害生物分析地区潜在寄主或特定寄主的影响，如产量损失、控制成本等）和间接影响（如对市场的影响、社会的影响等），分析经济影响（包括商业影响、非商业影响和环境影响），查明有害生物风险分析地区中有害生物的存在将造成重大经济损失的地区。

管理方法

确认可以降低风险的选择方案，评价这些方案的效率和影响，并决定或推荐可以接受的降低风险的措施。

（1）风险水平及其可接受性。根据所确定的适当的保护水平，如果风险不能接受，就需要考虑将风险降低到可接受的水平或低于可接受水平的植物卫生措施。

（2）确定和选择适当的风险管理方案。考虑选择各种植物卫生措施和各种植物卫生措施的组合，包括：应用于货物的措施、为阻止或减少在作物中蔓延的措施和确保生产地区、产地或生长点或作物没有有害生物的措施，国内的控制措施以及禁止输入的措施。

（3）植物卫生证书和其他遵守措施。考虑适当的遵守措施，包括出口验证，要求在植物卫生证书中证实执行了风险管理的措施。

风险分析不是一个简单的过程，在选择有效的降低风险的风险管理方案时，要运用风险评估结果所决定的风险控制方法及其对风险的削减程度。在风险评估中可以确定采取措施前的基准风险水平，在风险管理中将这一基准风险水平与采取措施降低后的风险相比较，测定植物卫生措施的有效性。

风险评估和风险管理之间有着直接的依赖关系，且本质上都具有分析的特性。风险管理的意义在于对降低风险的方案的识别和评价，虽然广义上风险管理也包括决策制订和实施（运作方面），以及在实践中降低风险的工作系统，但通常并不认为是风险分析过程的一个组成部分。

有害生物风险分析要确认风险评估和降低风险的风险管理措施相关的“不确定性”，明确不确定性的领域和不确定性的程度。不确定性是由于信息的不完整或可获得的信息的不断变化造成的。确认不确定性的目的是给决策者提供尽可能完整和客观的意见。

发展历程

世界贸易组织的多边贸易规则《实施卫生与植物卫生措施协定》（1994）明确要求各成员，在制订植物卫生措施时必须以风险分析为依据。因此，风险分析是入世后我国检验检疫机构必须做好的一项重要工作。至2001年年底，联合国粮农组织/国际植物保护公约已经制定了两个有害生物风险分析的标准：有害生物风险分析准则（国际植物卫生措施标准第3号）和检疫性有害生物风险分析（国际植物卫生措施标准第11号）。

在中国，多年沿用下来的叫法是“病虫害危险性分析”，后来改用“有害生物”来代替“病虫害”称“有害生物危险性分析”。由于国际交往的不断增加，特别是90年代以来植物检疫全面参与中国“复关”谈判，人们开始认识到“危险性”的提法不够准确，1995年在广泛征求植物检疫专家意见的基础上，正式将英文Pest Risk Analysis译为“有害生物风险分析”。

发展情况

可以说从植物检疫诞生的那天起,在制定植物检疫措施时,人们就一直在进行着有害生物风险分析。但是,近20 多年来,由于在实际运用中存在着对PRA 理解上的差异以及PRA 在贸易上的重要性,人们才开始对PRA 进行了明确的定义,借鉴风险分析在核工业以及环境保护领域中的应用情况,把风险的概念从相关领域真正引入到植物检疫领域。目前各国植物检疫机构普遍采用的PRA ,就是按照联合国粮农组织( FAO) 的国际标准和准则概念上的有害生物风险分析。联合国粮农组织1999 年版的《国际植物检疫措施标准第5 号:植物检疫术语表》的定义为:评价生物学或其它科学、经济学证据,确定某种有害生物是否应予以管制以及管制所采取的植物卫生措施力度的过程。我国加入WTO 后, PRA 在保护本国农业免受外来危险性有害生物的入侵及促进国内农产品出口贸易中扮演着越来越重要的角色;PRA 对于我们大多数农业工作者来说还是一项较新的知识,了解PRA 的发展历程,对于我们进一步研究和运用PRA具有重大意义。

我国发展

1 　有害生物风险分析在中国的发展历程　1981 年开展了“危险性病虫杂草的检疫重要性评价”研究,1991 年成立“检疫性病虫害的危险性评估( PRA) 研究”课题组,1995 年5 月成立中国植物PRA 工作组;以这三件大事为标志,大致上可把我国的PRA 研究发展历程分为四个时期。

1.1 　类似PRA 的时期(1916～1980) 　早在1916 年和1929 年,我国植物病理学的先驱邹秉文先生和朱凤美先生就分别撰写了《植物病理学概要》和《植物之检疫》,提出要防范病虫害的传入的风险,设立检疫机构,这可以看作是我国PRA 工作的开端。

解放初,我国的植物保护专家根据进口贸易的情况,对一些植物有害生物先后进行了简要的风险评估,提出了一些风险管理的建议。据此,我国政府1954 年制定了“输出输入植物应施检疫种类与检疫对象名单”。之后由于“文化大革命”,我国在这一领域的工作陷于停顿,直到70 年代末才恢复。这一时期所做的工作比较简单,还没有引进PRA 的概念, 但是确实是不叫PRA 的PRA 工作。

1.2 　积极探索的时期(1981～1990) 　1981 年原农业部植物检疫实验所的研究人员,开展了“危险性病虫杂草的检疫重要性评价”研究。他们对引进植物及植物产品可能传带的昆虫、真菌、细菌、线虫、病毒、杂草6 类有害生物进行检疫重要性程度的评价研究,根据不同类群的有害生物特点,按照为害程度,受害作物的经济重要性,中国有无分布,传播和扩散的可能性和防治难易程度进行综合评估。研究制定了评价指标和分级办法,以分值大小排列出各类有害生物在检疫中的重要性程度和位次,提出检疫对策。分析工作由定性逐步走向定性和定量相结合。在此项研究的基础上,建立了“有害生物疫情数据库”和“各国病虫草害名录数据库”,为1986 年制定和修改进境植物危险性有害生物名单及有关检疫措施提供了科学依据。

与此同时,还开展了以实验研究和信息分析为主的适生性分析研究工作,如1981 年对甜菜锈病,1988 年对谷斑皮蠹,1990 年对小麦矮腥黑穗病的适生性研究,对适生性分析的研讨也促使了一些分析工作的开展。

1.3 　正式发展的时期(1991～1994) 　1990 年国际上召开了亚太地区植物保护组织(APPPC) 专家磋商会,中国开始接触到有害生物风险分析( PRA) 这一新名词。之后,对北美植物保护组织起草的“生物体的引入或扩散对植物和植物产品形成的危险性的分析步骤”进行了学习研究。中国也积极开展有害生物风险分析的研讨,并积极与有关国际组织联系,了解关于PRA 的新进展。

1992 年《中华人民共和国进出境动植物检疫法》的实施,使中国动植物检疫进入了新的发展历程。随着FAO 和区域植物保护组织对有害生物风险分析工作的重视以及第18 届亚太地区植物保护组织(APPPC) 会议在北京的召开,原农业部动植物检疫局高度重视有害生物风险分析工作在中国的发展,专门成立了中国的有害生物风险分析课题工作组, 广泛收集国外疫情数据,学习其他国家的有害生物风险分析方法,研究探讨中国的有害生物风险分析工作程序。有害生物风险分析在中国进入了一个发展时期。

(1) 1991 年,由原农业部植物检疫实验所主持,原国家动植物检疫局和原上海动植物检疫局的专家和检疫官员参加的农业部“八五”重点课题“检疫性病虫害的危险性评估(PRA) 研究”,该项研究主要取得了以下几项成果: ①探讨建立了检疫性有害生物风险分析程序,分以输入某类(种) 植物及其产品风险为起点和以有害生物为起点的分析程序。②有害生物风险分析评价指标体系的建立和量化方法的研究,提出了具中国特色的、有建设性的量化方法。③对马铃薯甲虫、地中海实蝇、假高梁和梨火疫病等国家公布禁止进境的危险性病虫杂草在我国的适生潜能进行分析,为检疫的宏观预测提供了科学依据。④ 对输入小麦、棉花的有害生物风险初评估,收集、整理了国内尚未分布或分布未广的小麦、棉花有害生物名录,并就PRA 有关的有害生物的名单建立与重要性排序的思路提出意见。对引进小麦的检疫对策提出了意见。

(2) 1984 年建立的农业气候相似分析系统“农业气候相似距库”,开展有害生物在中国的适生性分析工作。如1990 年对甜菜锈病,1994 年对假高粱,1995 年对小麦矮腥黑穗病的适生性分析。

(3) 1989 年原农业部植物检疫实验所引进澳大利亚Sutherst 等1985 年建立的CL IMEX 系统。利用此分析系统1990 年对美国白蛾、1993 年对地中海实蝇、1994 年对苹果蠹蛾和1995 年对美洲斑潜蝇进行了适生性分析,为有关的有害生物的检疫决策提供了科学依据。

(4) 在有害生物信息系统建立以前的数据库基础上,根据有害生物风险分析的需求, 1995 年建立了“中国有害生物信息系统”。

(5) 1992 年,在中美市场准入谈判中为解决美国华盛顿州苹果输华问题,开展了有害生物风险分析工作,中国的第一份正式的PRA 报告“对美国(华盛顿州、加利福尼亚州) 地中海实蝇的危险性分析”(1993 年) ,为中美植物检疫谈判提供科学依据。

(6) 中国的PRA 专家出席了联合国粮农组织国际植物保护公约秘书处关于PRA 的国际标准起草的一系列工作组会议。一方面结合中国的PRA 工作经验参与PRA 的补充标准的起草,发表了观点;另一方面也从每次会议中学到了许多,促进了中国的PRA 工作, 并及时将有关文件译成中文进行学习、研究。

(7) 随着国际贸易迅猛发展,如何减少检疫对贸易的影响,已被国际社会所关注。在中国加入WTO 的谈判,及在此之前与美、澳、欧洲共同体市场准入谈判以及关贸总协定乌拉圭回合最后文件的签署,都表明了中国政府也十分重视这一问题。

1.4 　全面推进的时期(1995 ――) 　从前两个时期的发展历程可以看出,中国的PRA 工作起步不晚,起点不低。到1995 年,将PRA 限于科研阶段已经远远不能适应当时的发展需要。因此,1995 年5 月在以前成立有害生物风险分析课题组和临时性工作组的基础上建立了有害生物风险分析工作组。该工作组由原中华人民共和国国家动植物检疫局领导。工作组分为一个办公室,两个小组(风险评估小组和风险管理小组) 。办公室由专家和项目官员组成,主要任务是负责协调工作组与政策制定部门关系,推动有害生物风险分析工作。评估组负责评估工作,提出可采取的植物检疫措施建议。管理组负责确定检疫措施。有害生物风险分析工作组的基本任务就是保证植物检疫政策和措施的制定以科学的生物学基础为依据。

中国PRA 工作组是在原国家动植物检疫局直接领导下的高级的技术和政策的工作班子,为紧密型、权威性的专家组。工作组的成立有利于推动PRA 工作的开展,便于组织和协调,工作组的形式也是一种尝试。中国PRA 工作组的成立表明中国正式承认和开始应用PRA ,同时是对关贸总协定乌拉圭回合的“实施动植物检疫卫生措施协议(SPS) ”承诺后的具体行动,也意味着中国植物检疫的新发展和进步。工作组在参考了联合国粮农组织“有害生物风险分析准则”以及世界贸易组织“实施动植物卫生检疫措施的协议”基础上,结合中国的实际情况制定了“中国有害生物风险分析程序”。同时中国PRA 工作组也制定了有害生物风险评估的具体步骤和方法。

目前,中国有害生物风险分析工作组正按照既定时间表对有关检疫政策和有关国家农产品进入中国问题进行分析。各国向中国输入新的植物及植物产品项目都要进行有害生物风险分析,有害生物风险分析已经成为中国检疫决策工作必不可缺的环节。该工作组的成立成为中国PRA 发展新的里程碑。从1995 年到加入WTO 前,我国就完成了约40 个风险分析报告,这是历史上完成的风险分析报告最多的阶段,涉及到美国苹果、泰国的芒果果实、进口原木、阿根廷的水果、法国葡萄苗、美国及巴西的大豆等等,对保护我国农业生产安全的产生了很大的积极作用。加入WTO 后,我国PRA 工作得到了更大的重视, 发展速度显著加快,进入了全面与国际接轨的快速发展时期。

2 　当前PRA 存在的主要问题　一是我国PRA 工作起步相对较晚,技术力量还较薄弱。PRA 理论体系还不够完善;且仅在成立了国家级PRA 工作组,各省区的PRA 基本未开展。二是全国有害生物普查或调查开展的深度和广度不够,同时对国外有害生物信息的了解掌握不全面,进行PRA 所需的有害生物数据库信息系统不够完善。三是出境PRA 不多。我国目前完成的PRA 报告多是针对进境农产品的PRA ,而国外做了很多针对出口农产品的PRA ,促进其农产品出口。四是内外检部门沟通和配合不够。我国许多单位都认识到PRA 的重要性,开始开展PRA ,特别是内外检部门,但由于沟通不够,易造成重复工作和资源不必要的浪费。

5 有害生物风险分析的重要性

可以说从检疫诞生的那天起，在制定检疫措施时，人们就一直在进行着风险分析，这就是有害生物风险分析。目前，WTO各成员国大都把风险分析作为制定动植物检疫措施的基础。

风险分析的重要性表现在如下4各方面：

1．风险分析是世界贸易组织多边贸易规则《实施卫生与植物卫生措施协定》的主要原则之一。

2．风险分析是WTO各成员国动植物检疫决策的主要技术支持。

3．风险分析可保持检疫的正当技术壁垒作用，充分发挥检疫的保护功能。

4．风险分析能强化检疫对贸易的促进作用，增加本国农产品的市场准入机会

国外发展

1.1 　美国的PRA 发展　几百年来不断地有新的生物体被从海外带进美国并且在美国定殖。在上世纪70 年代以前的480 年的时间里,有1115 种新的昆虫已在美国定殖,增加了美国昆虫总量的1 %。为了控制外来有害生物的入侵,保护本国农业生产的安全,美国在70 年代就建立了一个对尚未在加州定殖的有害生物进行打分的模型,这一分析利用计算机辅助进行;每种有害生物依据一些指标打分,得分越高,该有害生物就越危险。经济影响(包括损失和额外费用) 主要分为:没影响(小于10 万美元) 、影响较小(在10 ―100 万美元之间) 、影响较大(大于100 万美元) ;社会影响:最多影响到100 万人、影响100 ―500 万人(占加州人口的25 %) 、影响500 万人以上;此外还考虑环境影响。该模型考虑了社会及环境影响的重要性,而不是仅局限于考虑市场的影响。美国针对每种有害生物进行PRA 时所采取的评估信息研究工作在美国乃至世界植物检疫的历史上都是很重要的,也经常被后来的文献引用,该项研究提出的模型具有一定的代表性。

1993 年11 月,美国完成的“通用的非土生有害生物风险评估步骤”(用于估计与非土生有害生物传入相关的有害生物风险) ,将PRA 划分的三阶段也基本与FAO 的“准则”一致。其特点是所建立的风险评估模型采用高、中、低打分的方法。

1.2 　澳大利亚的PRA 发展　澳大利亚“Lindsay 委员会”于1988 年5 月公布了一份题为“澳大利亚检疫工作的未来”的报告,明确提出:“无风险”或称“零风险”的检疫政策是站不住脚的,也是不可取的。相反, “可接受的风险”或称为“最小风险”“可忽略的风险”或“最小的风险水平”的概念则是现实的。同时,该报告还特别强调了风险管理在检疫决策中的重要性。澳大利亚检验检疫局(AQIS) 于1991 年制定了进境检疫PRA 程序,使“可接受的风险水平”成为澳大利亚检疫决策的重要参照标准之一。澳大利亚认为有害生物风险分析是制定检疫政策的基础,也是履行有关国际协议的重要手段。

AQIS 植物检疫政策部门负责进行针对进口到澳大利亚的植物和植物产品的风险分析。这些植物和植物产品包括新鲜水果和蔬菜、谷物和一些种子和苗木。进口风险分析( Import Risk Analysis) 针对潜在的检疫风险进行确认和分类并制定解决这些风险的风险管理程序。从1997 年起AQIS 开始采用新的进口风险分析咨询程序。新的程序最低要求包括公布进口风险分析的报告草案和最后确定稿。进行进口风险分折时又分两种情况: ①相对简单的进口申请进行常规的风险分析步骤。②较复杂的进口申请进行非常规的风险分析步骤。AQIS 于1998 年出版的《AQIS 进口风险分析步骤手册》一书中对两种步骤都有详细描述。

澳大利亚参考FAO 的《有害生物风险分析准则》制定了“有害生物风险分析的总要求”,还制定了“制定植物和植物产品进入澳大利亚的检疫条件的程序”。确定的PRA 步骤为: (1) 接受申请、登记建档并确定PRA 工作进度; (2) 确定检疫性有害生物名单; (3) 进行有害生物风险评估; (4) 确定合适的检疫管理措施; (5) 准备PRA 报告初稿; (6) 召集PRA 工作组讨论通过PRA 报告; (7) 征求意见后形成正式的PRA 报告; (8) 送交主管领导供检疫决策参考。在进行生物风险评估时规定了7 个主要评估指标:有害生物的进境模式、原产地有害生物的状况、有害生物的传播潜能及其在澳大利亚的定殖潜能、其他国家类似的植物检疫政策、供选择的植物检疫方法和策略、有害生物定殖对澳大利亚产品的影响、分析中存在的问题。

由于澳大利亚农业管理体制的特殊性,AQIS 在进行植物检疫决策时一般仅从检疫角度考虑生物学安全性的问题,即仅考虑生物学的风险评估结果,不考虑经济学影响或仅对有害生物的经济学进行一般性评估。在PRA 过程中所涉及的经济的、社会的、政治的评估则由联邦政府指定的部门进行。

澳大利亚开展PRA 工作已有多年,早期的PRA 工作主要有稻米的PRA、进口新西兰苹果梨火疫病的PRA、实蝇对澳大利亚园艺工业的影响分析、种传豆类检疫病害的评价。1999 年开始,PRA 的工作则大量增多,如美国佛罗里达州的柑桔、南非的柑桔、泰国的榴莲、菲律宾的芒果、美国的甜玉米种子、荷兰的番茄、新西兰的苹果、日本的富士苹果、韩国的鸭梨和中国的鸭梨等等。

澳大利亚还依据PRA 向一些国家提出了市场准入的请求,包括:向韩国出口柑桔、向日本出口芒果的新品种、稻草和番茄;向美国出口番茄、切花和草种;向新西兰出口切花和各种实蝇寄主商品;向墨西哥出口大麦;向毛里求斯出口小麦;向秘鲁出口大米等。

1.3 　加拿大的PRA 发展　加拿大的植物有害生物风险分析有专门的机构负责管理,并且由专门的机构负责进行风险评估。评估部门对有害生物的风险进行评价,并提出可降低风险的植物检疫措施备选方案,最后由管理部门进行决策。1995 年按照FAO 的准则, 加拿大农业部制定了其本国的PRA 工作程序。加拿大将PRA 分成3 部分:有害生物风险评估、有害生物风险管理、有害生物风险交流。将风险交流作为PRA 的独立部分是加拿大的特色,其风险交流,主要指与有关贸易部门的交流。在进行风险评估中,考虑有害生物传入会造成的后果时,考虑对寄主、经济和环境的影响。风险评估的结果确定总体风险,划分为4 个等级,即极低、低、中、高,并考虑不确定因素,陈述所利用的信息的可靠性。

1.4 　新西兰的PRA 发展　新西兰于1993 年12 月将“植物有害生物风险分析程序”列为农渔部国家农业安全局的国家标准。它基本上可以说是FAO 的“准则”的具体化。其特点体现在风险评估的定量化上。新西兰开展PRA 工作较早,且已形成了从科研人员到管理决策层的基本体系,并将PRA 很好地与检疫决策结合起来,是世界上PRA 工作领先的国家之一。

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