法无授权不可为

2014年2月23日李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上提出的论点

法无授权不可为，2014年2月23日李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上提出的论点。

话语背景

2014年，李克强总理在国务院第二次廉政工作会议上强调，要进一步简政放权。政府管得过多，直接干预微观经济活动，不仅影响市场在资源配置中发挥决定性作用，增加交易成本，还容易滋生腐败。政府要公布审批目录清单，清单以外，一律不得实施行政审批，更不得违规新设审批事项。实际上这也是对“负面清单”管理模式进行探索。也就是说，对市场主体，是“法无禁止即可为”；而对政府，则是“法无授权不可为”。

来源

“法无授权不可为”源自西谚。“法无授权不可为,法不禁止即自由”，是一句法谚，源于17、18世纪的西方。是卢梭《社会契约论》、孟德斯鸠《论法的精神》的相关表述与延伸。所谓的法无授权不可为，指国家公权力的行使必须经过法律授权。法不禁止即自由，指公民的行为无法律禁止皆不违法。

概念涵意

“法无授权不可为，法不禁止即自由。”前一句针对国家公权力的行使，后一句则针对公民权利的保护，现已成为法治国家通行的法律原则。

对私权力来说，“法无禁止即自由”；对公权力来说，“法无授权即禁止”。作为一个公民，他不但可以大胆地运用自己的权力(法无禁止即自由)，还可以勇敢地监督政府(法无授权即禁止)。对政府而言，不但要谨慎运用手中每一份权力(法无授权即禁止)，还必须尊重公民每一份权利(法无禁止即自由)。

对于公权力的“法无授权即禁止“。需要强调的是，只有实现了公权力的“法无授权即禁止”，才能更好地实现私权利的“法无禁止即自由”。由于公权力掌握着强大的国家机器，所以常常会自觉不自觉地倾轧私权利。由于私权利相对弱势，因此也常常不敢伸张正义。

公民的生命权、财产权、受教育权、知情权都是“天赋”的、与生俱来不言而喻的合法权利。“法无禁止即自由”还有两个更为熟悉的表述话语——法无禁止即权利，法无禁止不处罚。

亚当斯密说，每一个人，在他不违反正义的法律时，都应听其完全自由，让他采用自己的方法，追求自己的利益。

概念指向

一是让市场主体“法无禁止即可为”；市场主体具有盈利性、独立性、灵活性、关联性、平等性、合法性等特征，具体包括投资者、经营者、劳动者以及消费者、企业等，其中企业是最重要的市场主体。改革开放30多年来的实践证明，社会主义市场经济是市场主体本位经济，市场主体是社会经济发展的根本动力，是一个国家和地区经济实力与竞争力的决定性因素。我们要实现全面建成小康社会的奋斗目标，我们要实现中华民族伟大复兴的中国梦，必须坚定不移地走中国特色社会主义道路，不断深化改革开放，不断革除体制机制弊端，坚持以市场主体为本位，一切为了市场主体，一切依靠市场主体，大力发展社会主义市场经济。

二是让政府部门“法无授权不可为”。行政审批是政府部门权力的直接体现，也是最容易产生消极腐败的因素。作为各级国家机关，必须切实转变政府职能，深化行政审批制度改革，继续把简政放权作为深化改革的“当头炮”，以减少权力寻租、防治消极腐败；作为国家机关工作人员，必须严格依照宪法和法律行使权力，每个干部手中的权力必须受到人民的监督，必须全心全意为市场主体及所有公民服好务。要让政府遵循“法无授权不可为”，更多、更快释放改革红利，有效遏制权力寻租，各级政府及其部门不仅要下狠心下硬茬取消、下放行政审批事项，建立权力清单制度，还要敢于“晒”出权力清单、亮出“权力家底”，以锁定行政审批项目“底数”，接受社会监督，让清单之外的事项由市场主体依法自主决定、由社会自律管理或由地方政府及其部门依法审批。总之，只有继续把简政放权作为深化改革的“当头炮”，努力从源头上减少审批环节、降低审批门槛，勇于“晒”出权力清单、亮出“权力家底”，才能有效遏制消极腐败，才能真正转变政府职能，才能处理好政府与市场、社会的关系，才能激发市场活力，使市场在资源配置中发挥基础性作用。

一句民间流传盛广的谚语，从总理之口得到确认，这既是对民意的尊重，更彰显了对建设法治政府、法治国家的坚定决心。

但是，如果不能真让政府部门“法无授权不可为”，那市场主体“法无禁止即可为”就会成为一句空话。然而，要让政府部门“法无授权不可为”落地，摆在面前最大的问题就是如何去规范、约束、监督行政立法，因为行政立法实际上是政府为自己授权。

实施办法

职能转变

2014年，国务院会议要求，依法推进政府职能转变。继续大力推进简政放权、放管结合，加快建立权力清单、责任清单和负面清单，让政府法无授权不可为、法定职责必须为，提高行政效能和服务水平。

“全面推进依法治国首先要加快建设法治政府，而法治政府核心问题就是政府职能转变与调整的问题。”以往政府承担了过多的职能，与目前的法治政府及市场经济下的要求不相符，所以要加快转变政府职能。“加快转变政府职能也是十八届四中全会提出的加快建设职能科学、权责法定、执法严明、公开公正、廉洁高效、守法诚信的法治政府的重要内容。转变政府职能对法治政府建设，包括服务型政府建设都具有非常重要的意义。”

根据国务院行政审批制度改革工作领导小组办公室公布的情况，一年多来，国务院先后取消和下放了7批共632项行政审批等事项，涉及企业投资项目核准、企业生产经营活动许可以及对企业、社会组织和个人的资质资格认定等事项。

此外，会议还要求，深化行政执法体制改革，梳理各部门执法权，推进综合执法，着力解决权责交叉、多头执法问题。全面推进政务公开，实现决策、执行、结果公开透明，增强政府公信力。

“深化行政执法体制改革是全面推进依法治国、加快建设法治政府的迫切要求。”国务院法制办公室副主任、中国法学会副会长袁曙宏认为，深化行政执法体制改革涉及面广、工作量大，任务复杂艰巨，关系到各级政府所属大多数部门和数百万行政执法人员，必须以更大的勇气和力度积极稳妥予以推进。

“过去执法多为‘九龙治水’，一个问题可能是多个部门在分头执法。”马怀德说。他表示，下一步要落实四中全会的精神，迈出实质性的步伐。通过立法、体制改革的方式，解决长期以来多头执法，分部门执法所带来的问题。

简政放权

2014年，李克强强调，中央政府把简政放权作为改革的先手棋，我们确实下了不少的力气，一年的时间，仅中央政府下放取消的审批事项就有416项。更重要的是它释放了一个强烈的信号，给企业松绑、让市场发力。结果企业找政府的少了，地方跑北京的少了，有个统计数字也可以表明这激发了市场的活力。2013年新注册企业增加了27.6%，其中私营企业新增30%，这是十多年来最高的。这也表明简政放权是激发市场活力、调动社会创造力的利器，是减少权力寻租、铲除腐败的釜底抽薪之策。十八届三中全会提出，要让市场在资源配置中发挥决定性作用和更好发挥政府作用，我想简政放权是重要的突破口、切入点。

当然，放并不是说政府就不管了，我们讲的是放管结合。要让政府有更多的精力来完善和创新宏观调控，尤其是加强事中事后的监管。对一些搞坑蒙拐骗、假冒伪劣、侵犯知识产权、蓄意污染环境，违背市场公平竞争原则的行为，那就要严加监管、严厉惩处。放管结合都要体现公平原则。当然，我们在推进简政放权当中，也确实遇到了像避重就轻、中间梗阻、最后一公里不通畅等问题。开了弓哪还有回头箭？我们只能是一抓到底、一往无前。

我们还要继续去啃“硬骨头”，至于说到什么程度满意，那就是正确地处理好政府和市场的关系，市场经济也是法治经济，我们要努力做到让市场主体“法无禁止即可为”，让政府部门“法无授权不可为”，调动千千万万人的积极性，为中国经济的发展不断地注入新动力。

权力清单

政府怎样才能更好地实现”法无授权不可为“。国务院决定，向社会公开国务院各部门目前保留的行政审批事项清单，以锁定各部门行政审批项目“底数”，接受社会监督。这是中央政府首次“晒”出权力清单、亮出“权力家底”。

政府权力清单指明晰每个单位、每个职位的权责，给权力划定边界。要公开行政权力，先得知道一个单位、一个岗位到底有多少权力。厅长、市长到底有多少权力？处长、科长到底有多少权力？每项权力的运作程序是什么。

政府要切实坚持做到：法定职责必须为，法无授权不可为。2015年9月22日，最高人民法院副院长李少平在司法责任制改革专题培训班上这样强调。明确司法人员职责和权限是对其进行追责的必要条件，根据审判权运行机制的不同，按照“谁审理，谁裁判，谁负责”的思路，明晰责任承担。既要避免不当的“个体责任”取代“共同责任”，又要防止“集体负责等于无人负责”的奇怪现象。完善司法责任制改革，必须与法官惩戒制度改革统筹协调、有机衔接。违法审判责任追究从启动到调查、处理、决定，必须要建立一套严格的符合司法规律和法官职业特点的法官惩戒程序。在违法审判责任追究程序上，要发挥法官惩戒委员会的作用，既要提高责任追究的公信力，也要保障涉事法官的合法权益。

加强立法

近现代以来，包括规章在内的行政立法，已在世界范围内普遍存在，而且还存在扩张的趋势。相比于西方国家的行政立法从消极行政到小政府大社会再到积极行政的发展路径，我国行政立法的路径本身就是以政府为主导力量推动的，因此，我国行政立法的膨胀欲望更强，自我授权的冲动更大，有时甚至以行政规章之下的规范性文件代替行政规章和法律。从高度集权的计划经济向市场经济转型，规范、约束、监督行政立法本身就是在革政府的命。

2014年3月5日，全国人大发言人傅莹在举行的发布会上就说，我国现行的有效税种为18个，但只有3部实体税收法律，其他15个税种“游离”在全国人大的立法之外。现实中，更存在人大授权国务院立法权后，国务院所属部委在无“再授权”依据的情况下，擅自行使本应由国务院行使的立法权的情况。另外，国务院依授权制定的法规必须向全国人大常委会备案的程序性要求，在现实中往往也未得到有效遵守， “以法的形式损害法本身”的现象无法杜绝。

至今，我国还没有统一的《授权法》，也还没有建立起系统可行的行政立法审查、监督体系。

其一，行政立法的开放性、透明度都还不高，公民参与行政立法的广度和深度都十分有限；

其二，行政立法监督程序缺乏有效性，侧重审查、通过、批准、备案等形式的内部监督，人大对行政立法的监督作用发挥还不充分，以至于对越权制定、违反法定程序、甚至内容冲突的规章难以纠正；

其三，缺乏可诉的救济渠道，导致即使行政立法不当，也只能在民意反弹之下由行政部门自行撤销或修改，难以通过诉讼宣判无效。

如果没有对行政立法强有力的规制措施，让政府部门“法无授权不可为”就难以轻松实现。尤其是在我国全面深化改革、涉及复杂利益调整的背景下，虽然顶层设计越来越有先行的趋势，但在很多领域、环节依然是“摸着石头过河”，行政立法、政府自我授权的冲动就难以避免。厘清政府与市场的边界，要真正做到让政府部门“法无授权不可为”，就必须补上我国监督和审查行政立法的短板。

西方国家的实践证明，在加强国家权力机关监督，规范行政立法程序，加强行政立法公开性等措施的基础上，建立起对行政立法的司法审查制度至关重要，由司法机关对行政立法行为和所有行政行为进行全面审查。如果没有强有力的司法审查制度，不仅导致行政立法违法侵害公民权利的现象多发，甚至导致行政之手干预司法的问题也不时发生。显然，确立让政府部门“法无授权不可为”的理念很好，但通过规制措施让其落地更重要。

全国各地天气预报查询

上海市

云南省

云南省

云南省

云南省

云南省