行政组织

社会公共事务管理的主体

行政组织是行政管理活动的基础，是社会公共事务管理的主体。任何行政活动都要通过行政组织来完成，只有依靠科学的行政组织才能有效地行使国家行政管理的职能。行政组织类型、行政组织制度及行政人员的活动等，构成了行政组织体系，并由此确定行政管理的方向和内容，影响着行政管理工作的质量和效率，因此行政组织始终是行政管理学最基本的问题之一，为各国政府及行政研究学者所重视。

涵义

人类社会是一个有组织的社会，每个人都是一个或多个组织的成员。组织的种类和形式多种多样，大到国家，小到家庭，组织广泛分布于社会生活的各个领域。组织是伴随人类群体活动的出现而产生，并不断发展完善。

“组织”一词，在中国古代，是指将“丝麻织成布帛”，即“组合编织”的意思。在西方来源于“器官”，是自成系统的，实际上是指由相互依赖和作用的各个部分构成的具有特定功能的整体。组织本身是一个系统，它是由具体目标、内在秩序和外在形式以及人、财、物等要素构成的整体，具有汇聚功能、转换功能和释放功能，它能汇聚个人能量转变成一个具有新的能量的整体，即凭借整体的力量去实现个人力不能及的目标。

行政组织有广义和狭义之分。广义的行政组织就是指各种为达到共同目的而负有执行性管理职能的组织系统。它既包括各类企事业单位、群众团体、政党的负有管理职能的组织系统，也包括国家机关中的立法、司法系统中负有执行性职能的各类单位和国家的整个组织系统。行政学所研究的是狭义的行政组织。狭义的行政组织是指依一定的宪法和法律程序建立的、行使国家行政权力、管理社会公共事务的政府组织机构实体。[1]

在现代社会中，行政组织是社会各种组织中规模最大的组织，其管辖的范围涉及到社会生活的各个方面、各种领域、各个团体。我国的行政组织是我国国家权力机关——人民代表大会的执行机关即国务院系统。[1]

为了进一步理解行政组织的涵义，也可从静态、动态、心态和生态四个方面来把握行政组织[1]。

1．静态的行政组织结构。

从静态的角度看，行政组织是一个完整的实体，它是由按照职能目标分工、权责分配、工作程序设置的各个层级、各类部门、各个职位等所共同构建的一个完整体系。其中职位是行政组织结构的基本元素，职位引发的责权关系构成了整个行政组织的结构。

2．动态的行政组织过程。

从动态的角度来考察，行政组织是一个发挥组织功能的动态活动过程。任何组织都具有一定的组织目标，而行政组织目标的实现则依赖于领导、决策、执行、监督、协调等一系列的组织活动过程。可见，行政组织并不是铁板一块、僵硬凝固的结构框架，它具有动态的功能。

3．生态的行政组织环境。

从行政组织与其内部和外部环境平衡的角度来看，行政组织是一个有机的生命体，是随着环境的变化而自我适应、自我调整的开放性系统，是整个社会的子系统。任何行政组织都是一定历史条件、社会条件和文化条件的产物，它必然会受制于这些社会的客观条件，从而调整自身的结构与活动方式以适应环境的变化和需要。

4．心态的行政组织意识。

从行政组织的心理与精神方面来看，行政组织是其人员的权责观念、感情交流、价值观念与思想沟通所形成的思想意识的团体。这种团体意识与行政组织行为有着密切的关系，它对行政组织行为具有正反两方面的促进作用，因此必须注意行政组织的心态特征。

从以上四个方面分析，可以较完整地把握行政组织的涵义及性质，它提示我们认识行政组织不能只从机械的、物质的观点着眼，还必须从动态的、生态的、心态的角度去研究，只有这样才能全面地认识行政组织。

构成要素

主要有：①行政目标。行政组织要有明确的行政目标。总目标确定后,将其按层级进行分解,依次确定所属各组织的分目标。②机构设置。机构是行政组织的实体，是行使行政权力的载体，依据法律设置机构是行政组织构成的基础。③权责划分。确定行政组织的权责，明确组织间的隶属关系和平行关系，以及行政组织的权责划分。④职位配置。行政组织中实行的职位分类，包括合理确定职级、职等、职系等，明确每个公务人员的职责。⑤人员结构。公务人员是行政组织中的主角，合理的行政组织应由具有一定素质和合理智能结构的公务人员组成。⑥管理方式。行政组织通过一定的管理方式，对管理对象施加定向影响，体现行政组织的功能，实现行政目标。⑦运行程序。行政是有一定办事程序的动态过程，行政组织的运行程序，应采取科学的方法，以提高行政效率。⑧法律规范。有效的行政组织具有健全的规章制度和法律规范，以保证行政组织依法办事。

特点介绍

主要有：①政治性。行政组织是国家的代表，是国家政治体制的组成部分，是实现政府职能的机构，一般具有较强的政治性。②社会性。任何一种行政组织都承担管理社会公共事务的职能。在现代各国国家行政机关干预社会事务的范围和程度不断扩大和加深。行政组织直接或间接干预和管理经济等社会事务。③服务性。行政组织是社会上层建筑的组成部分，要适应和服务于经济基础，为社会经济的稳定和发展服务。行政组织是国家权力的执行机关，必须执行法律和法令，服务于社会。社会主义国家的行政组织及其公务人员以为人民服务、为社会公共利益服务为宗旨。④整体性。行政组织是一个规模庞大和结构复杂的社会系统。行政组织按不同层次、不同业务部门、不同区域以及不同管理功能和程序，设置相应的组织结构，具有隶属和制约关系的完整权责分配体系。⑤适应性。行政组织的建立、调整受各国的历史条件、经济发展水平、社会政治和经济制度以及文化传统诸因素制约和影响，各国都根据行政管理的实际需要，建立相应的行政组织，并适应客观需要不断进行调整。⑥法制性。行政组织是依法代表国家行使行政权力的机构，行政领导依法由选举或任命产生，一般公务人员的任用也要根据有关法律或法规；行政组织在行使行政权过程中按法律规定进行管理。法制贯穿于行政管理的全过程，行政组织及其公务人员必须依法办事，违法必纠。

原则

主要包括：①适应行政目标原则。行政组织必须与行政职能相适应，并根据行政目标调整。②完整统一原则。行政组织是行使国家行政权力的主体，各级各类行政组织构成一个完整的统一体。③分权管理原则。行政组织是一个庞大复杂的权力体系，必须实行分权管理。④管理幅度与层次适度原则。管理幅度和层次要根据组织的管理对象和内容确定合理结构。⑤职、责、权一致的原则。行政组织是一个权责体系，在行政过程中职务、权力、责任三者互为条件，有效的行政组织须明确规定各个机构和成员的职责范围，授予相应的行政权力,规定其责任,并建立严格的监督、考核、奖罚、升降等制度。⑥经济效能原则。行政组织以国家财政经费为其活动资金，以少量的行政经费支出获得最大社会效益是行政组织的目标之一。⑦调动人的积极性的原则。公务人员是行政组织中的主角和要素，应充分发挥行政组织中人的能动性，协调人际关系，激励人的积极性，创造和谐融洽的工作环境。

类型

行政组织是一个庞大复杂的组织体系，其组织类型可以从不同的角度来划分。这里着重讲述了不同功能、作用的组织机构类型。

1、领导机构

2、执行机构

3、监督机构

4、咨询机构

5、信息机构

6、辅助机构

7、派出机构

作用

行政组织与政治发展

作为国家政治系统的一个重要组成部分，行政组织在社会的政治发展中发挥着重要的作用。主要体现在：

1、政治和社会秩序的维持者在现代社会，政治秩序意味着既反对无政府状态，也反对专制政体，它意味着权威的存在，公民权利的保障和国家在国际社会的安全与独立。作为政治秩序和社会秩序的维持者，行政组织的职责在于：制定和执行有关的法律，保护公民的自由、财产和权利，使之不受其它社会成员的侵害；建立一套管理制度，确保社会的良性运行；通过军队、警察、官僚机构等“暴力机器”防御外来的攻击，保障主权国家的独立和完整。

2、利益的表达、聚合和转化者作为利益的调节者，行政组织在政治体系中的主要作用就是平衡、调节和整合各种利益关系，实现利益的表达、聚合和转化。即通过妥协、沟通、协商、法律、经济等途径和手段，实现多方利益的生存和发展。

3、公共政策的制定者和执行者作为公共政策的制定者和执行者，行政组织的职责与作用在于：通过制定公共政策，为社会发展选择目标，引导社会的健康良性发展；通过政策工具调整各种社会关系，使之有利于社会发展的目标。

4、作为政治一体化的工具政治一体化就是一个社会的政治体系结合成一个完整、统一、有序与稳定的统一体。政治一体化是维系政治社会的一个重要方面。

行政组织与经济发展

推动社会生产力的发展，维护经济基础的稳固，促进经济的繁荣和稳步增长是现代政府的重要职责。作为上层建筑的有机构成部分，行政组织在一个国家经济发展中发挥着重要的作用：

1、提供经济发展所需的最低条件的法律和制度现代经济社会也是政治社会，没有政治体系为其提供的游戏规则和经济生活的框架，经济体系就无法正常运转。为经济体系的正常运作提供必需的制度、规则以及框架是政府的职责。它们包括：产权的界定和保护、契约的执行、公司法、金融制度、专利保护、著作版权、法律秩序。

2、组织和提供公共物品和公共服务公共物品和公共服务的最大特点在于其具有共享性以及非排它性的特点，这两种特性就使得公共产品很难禁止他人不付费而坐享其成，导致“搭便车”现象。公共产品的共享性和非排他性也使得私人部门很少有诱因去生产公共产品，这些就需要政府来承担。因此，政府必须介入并提供公共物品。典型的公共物品包括：国防、基础研究、道路与桥梁、导航设施、灾害控制、交通管制系统以及其它基础结构。

3、共有资源和自然资源的保护共有资源与公共物品一样没有排它性，但有竞争性，共有资源不可避免的会导致所谓的“公有地悲剧”，即私人决策者过份使用共有资源。为了使自然环境免于遭受损害，并为我们的子孙后代利益考虑。因此，行政组织可通过制定相应的管制性措施来保护共有资源和环境，以减轻过度使用和环境污染等问题。

4、宏观经济的调控，保证经济的稳定和效率在市场经济中，充分就业和物价稳定不会自动出现的，相反会出现周期性的经济波动，经济会为长期的持续失业与通货膨胀所困，更为糟糕的是，失业与通货膨胀往往是并存的。政府的职责便在于通过制定有关的公共政策来干预经济活动，缓解这种波动，保证经济的稳定和效率。行政组织正是借用政府的各种政策工具来实现政府的经济目的。包括：财政工具，如预算政策、税收政策、信贷政策；货币工具，如货币政策、法定准备金、贴现率、物价政策、信用制度等等。

5、社会收入的公平分配市场经济是会产生不平等的结果的，为了实现社会的公平，需要社会有一种公平再分配的机制。政府在进行再分配方面显然处于有利地位，因为政府拥有强制征税的权力，该项权力使得政府能大规模介入再分配工作，并且能够通过税制解决由于要素市场的不完备性与垄断定价产生的收入分配问题。行政组织在实现收入再分配中的手段和途径有：税收转移、累进所得税、个人所得税、遗产税、对高收入消费者购买的货物进行课税等。

发展趋势

行政权力不断扩张，行政组织的规模日趋扩大

大量的社会危机和公共问题，使政府面临和处理的问题日趋繁杂，与此同时，亦促成了行政权力的不断膨胀。行政权力的膨胀和政府行政组织规模的日益庞大，已经成为各国行政管理的普遍现象。

管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充

当代政府活动所涉及的内容和范围日趋扩大，行政活动已深入并渗透到社会生活的方方面面，政府由传统的“守夜警察”已经成为推动社会发展和增强国民福利的积极力量。政府活动范围的扩大，管辖事务的增多，管理对象的复杂，管理手段的多元化，使行政组织的管理性质日趋复杂，管理功能不断扩充。

专业化和职业化趋向

随着整个社会分化程度的提高，随着行政管理对象的复杂化和专门化，尤其是随着科学技术和信息技术在行政管理中的广泛应用，政府行政管理日趋专业化，分工也日趋精细。行政管理的专业化使得政府行政管理逐渐发展成为一个独立的职业领域，这一领域有其系统化的知识和技术，有其职业的规范和道德，有一批专门投身其中的专业人员，当代行政组织已经朝着专业化和职业化的方向发展。

组织间的相互依存和协调的加强

现代行政体系在结构和功能上的巨大分化，使得组织与组织之间的相互依赖程度越来越高。职能的分离与专业化，固然有利于组织效率的提高，但对组织整合与协调提出了更高的要求。强调组织间的联盟与协作，促进组织活动的一体化已经成为当代行政组织设计与管理的重要面向。

法律限制和程式化

支撑现代行政组织的基础是理性－法律的权威，在理性－法律框架下的行政组织，则显示出程式化和法制化的特征。

重视社会的目的

现代行政强调国民福利、社会服务，政府行政的目的就在于为最大多数的人谋取最大的幸福。作为政府行政的构成体系，现代行政组织的一个重要功能就是推动整个经济社会的全面健康发展，把公共利益、公共服务、公共福祉作为其重要的使命。强调行政组织的社会目的和服务精神，重视行政组织公共服务功能的发挥，已经成为各国行政组织管理的重心所在。

国际影响和国际化的趋向

国际化与全球化影响和冲击着每一个国家的政治、经济与社会发展，政府要解决和回应国际化所引发的各种问题，就必须采取必要的措施和行动，以应对这一变化和挑战。因此，行政组织设计与管理中的国际化视野以及重视各国行政组织间的国际交往和国际影响就成为当代行政组织管理的一个重要理念。

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