集体土地入市

土地管理名词

集体土地入市，是指随着城镇国有土地使用制度的改革、城市化进程的加快，农村集体土地特别是城市规划区内的农村集体建设用地的使用权价值和资产价值越来越显现，交易活动越来越频繁，所形成的现象。

集体土地

集体土地经营性用地，是土地管理法允许农民集体(村委会，村集体经济组织)作为集体土地所有权拥有者，以《集体土地出让土地使用权+有年限》给个人或者企业建设工业(房)、商业(房)，商品房不再“国有土地化”。

政策引导

中共十八届三中全会审议通过的《中共中央关于全面深化改革若干重大问题的决定》全文发布。《决定》指出，建立城乡统一的建设用地市场。在符合规划和用途管制前提下，允许农村集体经营性建设用地出让、租赁、入股，实行与国有土地同等入市、同权同价。

缩小征地范围，规范征地程序，完善对被征地农民合理、规范、多元保障机制。扩大国有土地有偿使用范围，减少非公益性用地划拨。建立兼顾国家、集体、个人的土地增值收益分配机制，合理提高个人收益。完善土地租赁、转让、抵押二级市场。

农村集体土地的所有权主体是农民集体，而不是集体经济组织。但法律的规定并不严谨：何为集体？法律没有界定；何为集体所有？法律只规定由集体经济组织或村民委员会经营管理。这种定性上的空白与权利行使上的简单粗糙的制约导致了极权的产生。

实践中，土地名义上由农民集体所有，实际上为集体经济组织或村民委员会所有，甚至是由其中的个别人所有，农民不能从法律上看到自己与土地的关系。这一方面使农民在于集体经济组织或村民委员会的承包合同纠纷中不能正切地主张自己的合法权益，另一方面也使农民淡化了土地的保护意识，对土地抛荒、被侵蚀的现象十分淡漠。而集体经济组织或村民委员会的领导者们也毫无土地由农民集体所有的观念，随意撕毁承包合同，随意干涉农地经营，甚至私自卖地。这些行为都不利于农业的发展，最终损害了农民的利益，而这一切都源于法律对集体所有定性上的空白和权利运作机制上的简单粗糙的规制。

入市流转

集体土地入市条件已成熟。农村集体土地可以入市交易，就会给土地市场带来竞争，那时土地市场不再是政府一家说了算，整个房地产市场将会有很大的变化。

负责人薛庆生说在农村集体土地入市以后，土地供需矛盾将缓解。从政策看，农村集体土地以经营性土地入市的可能性比较大，而农村集体土地以住宅类土地入市的可能性比较小。农村集体土地以住宅类土地入市的步伐还需要几年的时间，这需要政府进一步出台相关的规定来加以规范。对于集体农用地流转考虑如何建立起交易成本小同时又保护农民权益的流转方式，对于集体建设用地流转则需要统筹改革措施，尽快解决地方债务问题，从而放开流转范围，让农民也能切实享受到城镇化带来的收益。

中央提出

2007年，中共十七大提出：要“加快形成统一开放竞争有序的现代市场体系，发展各类生产要素市场，完善反映市场供求关系、资源稀缺程度、环境损害成本的生产要素价格形成机制。”

2008年，十七届三中全会进一步明确提出“促进公共资源在城乡之间均衡配置、生产要素在城乡之间自由流动；逐步建立城乡统一的建设用地市场。”

2012年，中共十八大又重申，要“保证各种所有制经济依法平等使用生产要素、公平参与市场竞争、同等受到法律保护。”

2013年7月，习近平总书记在武汉部分省市负责人座谈会上提出，加快形成全国统一开放竞争有序的市场体系，着力清除市场壁垒，提高资源配置效率。

集体土地入市正是发展要素市场、建立城乡统一、开放、竞争有序的土地市场的必要条件，是完善社会主义市场经济的一项重要任务，是发挥市场在土地资源配置中基础作用的需要，是加快经济发展方式转变的需要。对此，中央用了“加快”二字以显示问题解决的迫切性。

准入限制

门槛之一是“经审批⋯⋯依法取得的经营性建设用地使用权”才能入市。这就是说，宅基地使用权不能入市；集体的公益性事业、公共设施用地使用权也不能入市。

门槛之二是“土地利用规划确定的城镇建设用地范围外”的集体土地才允许入市。

门槛之三是“禁止进入房地产市场，取缔‘小产权房’”。所谓的小产权房在上世纪80年代就有了。

交易规则

规定集体土地入市的交易规则和市场秩序是政府的责任。在城乡统一的土地市场上，集体土地应有与国有土地相同的入市规则。

首先，要明确集体土地入市的供方市场主体。在一级市场上，是集体经济组织的村民大会或村民代表大会；若是土地股份合作社，则是其股东大会。只有股东们才有权决定集体土地的建设用地使用权是否入市流转。村支书、村委会主任只是他们委托的代理人，无权决定某宗集体土地是否入市，以免村支书、村主任等少数人出于私利，肆意出租、出让集体土地。二级市场的市场主体是集体土地的建设用地使用权人或宅基地使用权人，他们只能转让其合法取得的建设用地使用权或宅基地使用权，不能自行设定建设用地使用权或宅基地使用权，不能把承包经营权当作建设用地使用权出租或出让。

产权交易方式应当与国有土地市场相同，采用多元化的方式，租赁（即年租）、出让（即批租）、拍卖、招标、挂牌、作价入股、合伙联营均可。一般来说，需方要作长期投资的愿意采取批租方式；供方希望有长期稳定的收益，愿意出租；需方有多个竞地者，可以拍卖；公共设施用地可以招标或挂牌；全依交易双方一致的意愿而定，不必拘泥于现行法律允许的作价入股或合伙联营两种方式。因为若采取作价入股或合伙联营方式，则集体土地所有人、使用人就成为股东或合伙人，必须参与企业经营，承担经营风险，一旦经营失败便血本无归。所以，农民集体一般都愿意采取租赁方式，不愿意作价入股。政府不应硬性规定交易方式，只需制定租赁或出让、转让合同的规范文本格式和拍卖、招标、挂牌的法定程序即可。

集体土地入市需要有土地市场监管。市场管理人员需要做的是：汇集土地供方、需方的信息，审查供方、需方信息的合法性（集体土地入市的经办人是否有集体经济组织的委托，提供的集体土地是否有合法的产权，土地用途是否符合土地用途分区的用途管制规则），也可规定交易规则和提供交易场所。集体土地的供给不需要提出申请、政府审批。政府不应以此手段垄断建设用地供应。建设用地与耕地配置的均衡点应由市场来定，政府是定不好的。市场交易的租金、地价不要由市场管理人规定，可以由中立的中介机构来评估，由供需双方平等协商或竞争的市场机制来定。

入市推行

如今在珠三角、长三角、京津等经济发达地区，集体建设用地的隐形市场已普遍存在。官办的集体建设用地使用权流转试点遍布22个省区，并有20多年的实践经验。各种做法的利弊洞烛，用社会主义市场经济的理论加以梳理总结，就可以拿出一套集体土地入市的改革方案。可以说，集体土地入市的条件已经成熟。但要推行集体土地入市，尚需做好以下四项工作。

首先要修改现行的《土地管理法》《物权法》，以法律规定集体土地的建设用地使用权、农村宅基地使用权的处分权能；修改实为计划配置的现行土地用途管制制度，制定适应市场配置的土地用途管制制度；废除《城市房地产管理法》，制定《城乡土地市场管理法》规定土地市场的运行规则。

第二，推进财税制度改革：清理涉地税费，完善分税制和转移支付制度，建立与地方政府事权相匹配的地税体系。因为集体土地入市必然将缩小征地范围、提高征地补偿标准，减少地方政府的土地出让金收益。在如今地方财政高度依赖出让金收益的时候，地方政府不会接受和推行要减少其出让金收益的改革；所以，建立城乡统一的土地市场必需同财税制度的改革同步协调推进。

第三，完成集体土地建设用地使用权、宅基地使用权的确权发证工作，按照尊重历史、承认现实的原则，做到应发尽发，全覆盖。

第四，土地利用总体规划与城乡规划合一，做好市县的城乡发展规划和土地用途分区规划，以指导集体土地有序入市。

政策新规

2019年8月26日，第十三届全国人大常委会第十二次会议审议通过了关于修改土地管理法的决定，新修订的土地管理法自2020年1月1日起施行。此次修改土地管理法，坚持土地公有制不动摇，坚持农民利益不受损，坚持最严格的耕地保护制度和最严格的节约集约用地制度，依法保障农村土地征收、集体经营性建设用地入市、宅基地管理制度等改革在全国范围内实行，对促进乡村振兴和城乡融合发展具有重大意义。

新修订的土地管理法把党中央关于农村土地制度改革的决策和试点的成功经验上升为法律，重点有以下五个方面：一是明确农业农村主管部门负责宅基地改革和管理。落实深化党和国家机构改革精神，在规定国务院自然资源主管部门统一负责全国土地管理和监督工作的同时，明确国务院农业农村主管部门负责全国农村宅基地改革和管理有关工作，并赋予了农业农村主管部门在宅基地监督管理和行政执法等方面相应职责。坚持实行一户一宅的基本管理制度，增加了户有所居的规定，下放了宅基地的审批权，允许已经进城落户的农村村民自愿有偿退出宅基地，鼓励农村集体经济组织及其成员盘活利用闲置宅基地和闲置住宅。二是允许集体经营性建设用地直接入市。对土地利用总体规划、城乡规划确定为工业、商业等经营性用途，并经依法登记的集体经营性建设用地，土地所有权人可以通过出让、出租等方式交由单位或者个人使用，改变了过去农村的土地必须征为国有才能进入市场的问题，能够为农民直接增加财产性的收入。同时在集体经营性建设性用地入市的时候，要求必须由村民代表大会，或者村民会议三分之二以上的成员同意才能入市。三是规范征地程序。要求政府在征地之前开展土地状况调查、信息公示，还要与被征地农民协商，必要时组织召开听证会，跟农民签订协议后才能提出办理征地申请，办理征地的审批手续，强化了对农民利益的保护。在征地补偿方面，改变了以前以土地年产值为标准进行补偿，实行按照区片综合地价进行补偿，区片综合地价除了考虑土地产值，还要考虑区位、当地经济社会发展状况等因素综合制定。四是强化永久基本农田保护。将有关条款中的“基本农田”修改为“永久基本农田”。永久基本农田划定以乡（镇）为单位进行，由县级人民政府自然资源主管部门会同同级农业农村主管部门组织实施。永久基本农田应当落实到地块，纳入国家永久基本农田数据库严格管理。永久基本农田经依法划定后，任何单位和个人不得擅自占用或者改变其用途。国家能源、交通、水利、军事设施等重点建设项目选址确实难以避让永久基本农田，涉及农用地转用或者土地征收的，必须经国务院批准。五是保障乡村产业发展用地。要求土地利用总体规划应当统筹安排城乡生产、生活、生态用地，满足乡村产业和基础设施用地合理需求，促进城乡融合发展。土地利用年度计划应当对集体经营性建设用地作出合理安排。

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