领导小组

中国所特有的一种组织方式和工作机制

领导小组，是中国所特有的一种组织方式和工作机制。在中国，有大量取名“领导小组”的议事协调机构，如农村工作领导小组、中央外事工作领导小组等。它们是党政系统中常规治理方式之外的补充，并在特定时期，拥有跨部门的协调权力，而平时却难见身影。而且有些也没有人员编制，甚至不印公章，不单独行文。

领导小组含义

领导小组（leading group），是存在于中国政治组织体系中的一种特殊组织模式，也是中国所特有的一种组织方式和工作机制。

在社会工作领域，领导小组也指针对某一特定项目而成立，由若干分工明确，定位不一的工作者组成，负责该项目的策划、管理、招募与实施。

跨部门治理中的领导小组主要指的是国内城市（地方）较普遍存在的以加强横向整合为目的，以党政领导协调推动跨界公共事务解决的机制，其被认为是“决策与执行统一体”或“新行动共同体”而有必要进行进一步的整体性研究的机制。

组成机构

通常认为，领导小组是议事协调机构的一种，甚至与议事协调机构就是一个概念。但实际上，只有部分领导小组属于议事协调机构，有的领导小组则属于“阶段性工作机制”，并非严格意义上的实体性组织。

领导小组的组成结构，一般包括领导成员、组成部门、办事机构这3个部分。多达十几个甚至二三十个组成部门，并由每个部门派出相应的正副职充当领导小组的成员，以及单独或在对口业务部门设置相应的办事机构，是领导小组在组织方式上的最大特点。

领导小组广泛存在于党政机关、企事业单位的相关活动中，有常设性、阶段性、临时性的。虽然不被认为是一种制度化的组织，但事实上却在中国的治理实践中发挥着相当重要的作用及影响。

历史渊源

“领导小组”之源头

新中国成立之初应对专项任务

据南开大学周恩来政府管理学院博士周望梳理，设立临时性机构的做法，自新中国成立后便开始实施。

当时农业生产急需恢复，尚未解放的地区要解放，当时的政务院便设置了一些应对专项任务的综合性、临时性机构，如政务院指导接收工作委员会、政务院劳动就业委员会等。

“小部制”协调多有不便

新中国的政府设置，基本照搬苏联的小部门体制，一旦遇到涉及面稍广一点的任务，就必须寻求同一级其他部门的支持和协助。于是，专门设置跨越各部门的议事协调机构，成为自然选择。

存在部门

1.党委系统“领导小组”大量存在

新中国成立之初设立的“领导小组”，不仅存在于政府系统，也存在党委系统。表现最突出的是1950年代后期，中央决定成立财经、政法、外事、科学、文教5个小组，隶属中央政治局和书记处。

在一些特定时期，中央还曾设立一些“阶段性”小组，如1955年成立的中央原子能事业领导小组、1962年的中央精简小组等。“文革”后，一些领导小组纷纷恢复，比如中央财经领导小组、中央外事工作领导小组。

同时也成立一些至今仍在党内有举足轻重作用的领导小组，如1988年1月成立的中央宣传思想工作领导小组，1988年7月成立的中央党的建设工作小组。上世纪90年代以后，一批新的领导小组成立，如1999年全党开展“三讲”教育活动，各省、市、县均成立了“三讲”教育领导小组；后来还有学习实践“科学发展观”领导小组等。

2.政府系统“领导小组”循环往复

“造成循环往复的原因之一，是议事协调机构‘入口’不严。”南开大学周恩来政府管理学院博士周望说，只是对议事协调机构的成立和撤销，做了原则性规定，但对机构人员的组织办法，都没有规定。多数情况下，都是党委或政府办公厅以“发文件”的形式宣告成立。这种发通知的方式并不具有法律强制性，因此对于议事协调机构的相关撤并措施，效果也不佳。

2008年以后，针对“领导小组”的设置有了些变化。当年，国务院办公厅关于成立第二次全国经济普查领导小组的通知中，明确提出“领导小组属于阶段性工作机制，不属于新设立议事协调机构，任务完成后即撤销”。

此外，2008年后，“协调小组”、“部际联席会议”也经常应用在需要跨部门协调的工作中，他们不刻印章，不正式行文，一般根据工作需要不定期召开会议。

个案剖析

中央财经领导小组：

层级高、任务重、曝光率高

众多议事协调机构中，中央财经领导小组算是曝光率较高的一个。

成立：1957年，经济工作五人小组

早在1957年，中央就成立了经济工作五人小组，陈云为组长。改革开放后，中央财经领导小组和当时的国家体改委起着改革推手的作用，凡是重大经济决定，都有它的身影。

重任：负责年度中央经济工作会议

现在中央财经领导小组每年最重要的任务就是中央经济工作会议，每年中央总书记在会议上的讲话，就是由中央财经领导小组办公室组织起草。

依托中央财经领导小组办公室还有一个机构“中农办”，近年每年有关三农问题的“一号文件”，都是中农办承担最初调研论证。

组长：一般由党中央、国务院领导兼任