永久基本农田

基本农田 capital farmland

永久基本农田即对基本农田实行永久性保护，是2008年中共十七届三中全会提出此概念。“永久基本农田”即无论什么情况下都不能改变其用途，不得以任何方式挪作它用的基本农田。

设立背景

中国城镇周边的耕地，多是长期形成的高产田，在城镇发展的过程中，被钢筋水泥一圈一圈地吃掉，这会造成严重后果。

中国耕地已由2000年的19.24亿亩减少到2007年的18.26亿亩，随着工业化和城镇化进程的加快，仍要占用一定的土地。但是，在人口增加和城乡居民生活水平不断提高的情况下，社会对农产品需求将呈刚性增长，这就要求中国必须保持必要数量的耕地。为此，中国必须实行最严格的耕地保护制度，坚决守住18亿亩耕地红线，强化用途管制。

工业“三废”和城市生活垃圾对农田和灌溉用水造成污染，加上农业面源污染，严重影响农产品质量安全。

中国城镇化进程中，土地城镇化与人口城镇化速度相差较大，城市用地增长弹性系数已超过合理阈值。从数据来看，1990年至2000年，中国城市建设用地面积扩大90.5%，但城镇人口仅增长52.96%，土地城镇化是人口城镇化的1.71倍。2000年至2010年，城市建设用地面积扩大83.41%，城镇人口仅增长45.12%，相差1.85倍。

为了GDP发展、政绩和财政等多重原因，中国城市面积正以脱离现实的规模在扩张。“城市的定位和目标都太离谱，好大喜功，建设国际大都市的口号泛滥。截至2014年11月，中国有655个城市提出来要走向世界。在200多个地级市中，有183个城市提出要建国际大都市。规划标准高，投资规模大。生态城、智慧城、科技城、现代城、国际一流、世界领先之类的口号，比比皆是。”

中国发改委城市和小城镇改革发展中心2013年6月份发布的一份调查显示，中国12个省的156个地级以上城市中提出新城新区建设的有145个，占92.9%。12个省会城市全部提出要推进新城新区建设，共规划建设了55个新城新区，其中沈阳要建设13个新城新区，武汉也规划了11个新城新区。在144个地级城市中，有133个地级城市提出要建设新城新区，占92.4%，共规划建设了200个新城新区，平均每个地级市提出建设1.5个新城新区。另161个县级城市中，提出新城新区建设的有67个，占41.6%。

截至2014年11月，中国12个省(区、市)建设用地总量已接近中国国务院批准《全国土地利用总体规划纲要》确定的2020年规划控制目标数。这一现象在北上广深等大城市格外突出。依法披露的中国省级土地二调结果显示，北京、上海、天津三大直辖市距突破2020年耕地保护指标已是“咫尺之遥”。相对比1996年第一次土地调查结果，北京市耕地净减11.67万公顷，年均减少8,980.9公顷；离北京市2020年耕地保有量指标21.47万公顷，仅有约1.24万公顷。

除了城镇建设对耕地的占用，耕地自身的退化亦威胁着18亿亩耕地红线。耕地退化面积占耕地总面积的40%以上。据第二次中国土地调查数据，1996年至2009年，中国减少耕地逾2.03亿亩，大多数是优质耕地，仅东南5省就减少水田1798万亩，相当于减掉福建全省水田面积。

设施农业方面，禁止在大棚内建房屋，增加厨卫设施，把设施农业改为居住用途。

农田上严禁挖化粪池。

设立目的

优先把城镇周边易被占用的优质耕地划为永久基本农田，严控城市化进程加快对耕地尤其是对城市周边地区优质耕地的挤占，给子孙后代留下良田沃土。

目标任务

2016年8月4日，国土资源部、农业部联合发布《关于全面划定永久基本农田实行特殊保护的通知》（以下简称《通知》），对全面完成永久基本农田划定工作加强特殊保护，作出部署。

《通知》明确了永久基本农田划定的目标任务：按照“依法依规、规范划定，统筹规划、协调推进，保护优先、优化布局，优进劣出、提升质量，特殊保护、管住管好”五项原则，《全国土地利用总体规划纲要（2006~2020年）调整方案》确定的全国15.46亿亩基本农田保护任务落实到用途管制分区，落实到图斑地块，与农村土地承包经营权确权登记颁证工作相结合，实现上图入库、落地到户，确保划足、划优、划实，实现定量、定质、定位、定责保护，划准、管住、建好、守牢永久基本农田。

《通知》明确，年底前，要先行完成各级永久基本农田划定方案论证审核，落实各级土地利用规划调整完善方案的报批工作。

2018年2月，国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（简称《通知》），以守住永久基本农田控制线为目标，以建立健全“划、建、管、补、护”长效机制为重点，巩固永久基本农田划定成果，完善保护措施，提高监管水平，确保到2020年，全国永久基本农田保护面积不少于15.46亿亩，基本形成保护有力、建设有效、管理有序的永久基本农田特殊保护格局。

划定建议

中国国土资源部农业部两部联合部署划定永久基本农田。

永久基本农田的划定和管护，必须采取行政、法律、政策、经济、技术等综合手段，不断加强管理，实现永久基本农田的质量、数量、生态的综合全面管护。

1、完善基本农田保护制度。基本农田保护制度作为耕地保护政策体系的核心之一，承担着保护耕地精华部分的重要职能。通过经济、行政、技术等手段完善巩固现有的基本农田保护制度，使之成为划定永久基本农田的坚实基础。

2、做好三个结合。一是与各类规划相结合。永久基本农田的划定要科学结合国民经济和社会发展规划、土地利用总体规划、城乡建设规划、农业发展规划、生态环境建设规划、基本农田专项规划等规划成果，在各类规划协调统一的基础上划定永久基本农田范围，使其能得以长久保护。二是与农用地分等定级的成果以及第二次土地调查的数据相结合。划定永久基本农田必须根据农用地分等定级的成果，高等优级的耕地划入，同时利用第二次土地调查成果，在精准地籍的基础上划定永久基本农田，使永久基本农田落位准确，方便管理。三是与土地整理项目相结合。土地整理项目的实施是国家投入较大的资金对田、水、路、林、村的全面改造，使整理的耕地达到优质高产良田的标准。因此经过土地整理的耕地须优先划入永久基本农田。

3、建立永久基本农田保护补偿机制。制定永久基本农田的优先优惠政策，并整合国土资源、农业综合开发、财政、农业、水利等部门的惠农资金，建立永久基本农田补偿金制度。

4、建立永久基本农田保护监管体系。拟定颁布“永久基本农田保护条例”，积极建立多部门联动的共同责任机制。同时建立信息系统，备案永久基本农田基础信息；建立公开查询系统，向社会公开保护区坐标位置和保护政策；设立统一规范的界桩和保护标志；公开网络举报系统和举报电话。土地执法部门和土地督察机构要“守土有责”，对借发展农业设施为名违法违规用地的，要严肃查处，重典问责，确保“三个不得、三个禁止”规定切实落到实处：即不得改变土地用途，禁止擅自用于其他非农建设；不得超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；不得改变农业设施性质，禁止擅自将农业设施用于其他经营。

中国推进

永久划定

中国共有14个试点城市先行开展城市周边永久基本农田划定，其中包括北京、沈阳、上海、南京、苏州、杭州、厦门、郑州、武汉、广州、深圳、成都、贵阳、西安。根据工作计划，2016年底前全面完成中国永久基本农田划定。

永久基本农田首次在中共十七届三中全会通过的《关于推进农村改革发展若干重大问题的决定》中提出。2014年10月18日中国国土资源部、中国农业部联合下发《关于进一步做好永久基本农田划定工作的通知》，（以下简称《通知》），要求在已有划定永久基本农田工作的基础上，将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田。

两部强调，划定永久基本农田保护“红线”，先从500万以上人口特大城市、省会城市、计划单列市开始，要与城市开发边界和生态保护“红线”划定等工作协同开展，与经济社会发展规划、土地利用总体规划、城乡规划等多规合一工作相衔接。这意味着三条红线“三位一体”，城市“大饼”决不能再摊下去了。

2015年1月5日，中国国土资源部、中国农业部在北京联合召开视频会议，部署耕地保护工作重大行动——落实永久基本农田划定和规范设施农用地管理工作。

中国国土资源部农业部两部联合部署划定永久基本农田，是在现有工作基础上的完善，要按照规模上从大城市到小城镇，空间上从城镇周边到广阔农村的步骤时序，将核定的基本农田保护目标任务及时落地到户、上图入库，重点是尽快将城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地优先划为永久基本农田，将已建成的高标准农田优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定，不得随意调整或占用。除法律规定的国家能源、交通、水利、军事设施等国家重点建设项目选址无法避开外，其他任何建设项目都不得占用。城市建设要跳出已划定的永久基本农田，实现组团式、串联式发展，不得侵占基本农田建新区，也不能以各种园区、开发区名义非法圈地、占用基本农田。各地要进一步摸清底数、查清潜力、明确任务，依据调整完善后的土地利用总体规划，结合农村土地确权登记，同步推进永久基本农田“落地块、明责任、设标志、建表册、入图库”，同步将这项工作纳入年度土地利用变更调查和耕地保护目标责任考核，确保永久基本农田划定工作划得准、建得好、保得住。

严格规范管理，树立底线思维，坚持“农地农用”的原则，综合运用各种手段，加强对设施农用地的监测督查。土地执法部门和土地督察机构要守土有责，对借发展农业设施为名违法违规用地的严肃查处，重典问责，确保“不得改变土地用途，禁止擅自用于其他非农建设；不得超标准用地，禁止擅自扩大用地规模；不得改变农业设施性质，禁止擅自将农业设施用于其他经营”的政策规定落到实处。

2015年5月，中国国土资源部、农业部下发通知，中国106个重点城市周边将划定永久基本农田。并限制高速公路，地铁，轻轨的建设。

2023年5月，四川省自然资源厅组织对各地上报的永久基本农田储备区数据库成果、划定方案等资料开展了质检和审查，最终确定符合划定要求的永久基本农田储备区为55.06万亩。

2024年2月28日，自然资源部发布《2023年中国自然资源公报》显示，2023年，永久基本农田面积保持在15.46亿亩以上。

各地榜单

济南公示

2015年济南市将划定永久基本农田。根据初步计划，济南国土部门将按照从城镇周边到广大农村的步骤时序，结合土地利用总体规划调整，划好永久基本农田保护红线，实现与生态保护红线、城市开发边界的有效衔接，将480万亩基本农田上图入库。完成高标准基本农田51万亩建设任务，保护好济南市546万亩耕地。

河北公示

2015年河北省将全面启动永久基本农田划定工作，城镇周边、交通沿线现有易被占用的优质耕地，将优先划为永久基本农田。永久基本农田一经划定，实行特殊保护，不得随意调整，进而严格控制盲目扩大城镇建设用地规模。

河北省提出，要处理好城镇化和耕地保护的关系，以土地利用方式转变促进经济发展方式转变，保证新型城镇化发展。结合永久基本农田、城市开发边界、生态保护红线划定，引导各地走串联式、组团式、卫星城式的新型城镇化发展之路，让城镇化告别“摊大饼”，科学控制城镇规模。

河北省国土资源厅、省农业厅已经制定《永久基本农田划定工作方案》。方案要求，按照城镇由大到小、空间由近及远、耕地质量等别和地力等级由高到低的顺序，将重点地区、重点部位的耕地优先划为永久基本农田。

河北省提出，永久基本农田划定要以县级行政区域为基本单位，省、市、县三级联动，国土资源、农业、财政、住建、林业、环保等部门协调合作，规范有序推进，确保永久基本农田布局基本稳定、质量有提高、数量不减少。在2016年6月30日省级完成永久基本农田划定验收。

梧州公示

2015年7月，梧州市基本农田划定实施方案顺利通过自治区国土资源厅等有关部门专家的评审。本次划定方案编制主要内容是在2013年基本农田划定成果的基础上，重点对市县周边、交通沿线、新建成的高标准农田等重点区域进行摸底调查和核实举证，通过内业判读和外业调查的方式确定已划定基本农田中不符合地类和质量要求的地块，最后根据调查和举证情况编制完成市县城市周边永久基本农田划定方案。该方案实施后，将保证全市永久性基本农田划定工作的顺利开展，可实现全市土地资源与城镇发展布局的优化配置，以及农业生产和社会经济可持续发展。

仁怀公示

2015年7月30日，仁怀市召开2015年永久基本农田划定工作部署会，对该项工作进行安排部署。此次仁怀市城市周边永久基本农田划定工作划定依据，主要包括国土、农业两部核定下达划定任务，将城镇周边优质耕地、交通沿线优质耕地、坝区耕地、开发整理的耕地等四类地块优先化入基本农田进行保护，并结合经济发展规划、土地利用总体规划、城市（镇）总体规划，按照“多规合一”、统筹布局的原则，在预留“十三五”规划建设用地前提下，将城市周边、城镇周边、交通沿线未划为永久基本农田的优质耕地、新建成的高标准农田等优先划为永久基本农田。

通知要求

国土资源部印发《关于全面实行永久基本农田特殊保护的通知》（简称《通知》）提出，巩固永久基本农田划定成果。守住永久基本农田控制线，已经划定的永久基本农田特别是城市周边永久基本农田原则上不得随意调整和占用。重大建设项目、生态建设等经国务院批准占用或调整永久基本农田的，按照有关要求补划相当数量和质量的永久基本农田。统筹永久基本农田保护与各类规划衔接，协同推进生态保护红线、永久基本农田、城镇开发边界三条控制线划定工作。

《通知》要求，推进永久基本农田建设。开展永久基本农田整备区建设，各省（区、市）国土资源主管部门要在划定永久基本农田控制线基础上，结合当地实际，组织开展零星分散耕地的整合归并、提质改造等工作。加强永久基本农田质量建设，优先在永久基本农田保护区和整备区开展土地综合整治、高标准农田建设，推动土地整治工程技术创新和应用。全面推行建设占用永久基本农田耕作层剥离再利用工作。

《通知》明确，加强永久基本农田管理。从严管控非农建设占用永久基本农田，永久基本农田一经划定，任何单位和个人不得擅自占用或者擅自改变用途，严禁通过擅自调整县乡土地利用总体规划规避占用永久基本农田的审批，严禁未经审批违法违规占用。坚决防止永久基本农田“非农化”，永久基本农田必须坚持农地农用，禁止破坏永久基本农田活动，禁止占用永久基本农田植树造林，禁止闲置、撂荒永久基本农田，禁止以设施农用地为名乱占永久基本农田，合理引导利用永久基本农田进行农业结构调整，规划临时用地、设施农用地占用永久基本农田管理。

《通知》强调，量质并重做好永久基本农田补划。明确永久基本农田补划要求，重大建设项目占用或因依法认定的灾毁等原因减少永久基本农田的，按照“数量不减、质量不降、布局稳定”的要求开展补划，占用或减少城市周边范围内的，原则上在城市周边范围内补划。做好永久基本农田补划论证，省级国土资源主管部门按照永久基本农田划定和补划要求，组织对占用或调整永久基本农田必要性、合理性和补划方案的可行性论证。

《通知》要求，健全永久基本农田保护机制。强化永久基本农田保护考核机制，落实地方各级政府保护耕地的主体责任，将永久基本农田保护情况作为省级政府耕地保护责任目标考核、粮食安全省长责任制考核、领导干部自然资源资产离任审计的重要内容。完善永久基本农田保护补偿机制。总结地方经验，积极推进中央和地方各类涉农资金整合，按照谁保护、谁受益的原则，探索耕地保护激励性补偿和跨区域资源性补偿。构建永久基本农田动态监管机制，永久基本农田划定成果纳入国土资源遥感监测“一张图”和综合监管平台，作为土地审批、卫片执法、土地督察的重要依据。结合土地督察、全天候遥感监测、土地卫片执法检查等，对永久基本农田数量和质量变化情况进行全程跟踪，实现永久基本农田全面动态管理。

《通知》强调，全面强化永久基本农田特殊保护保障措施。各级国土资源主管部门要在地方政府领导下，增强大局意识和责任意识，全面贯彻执行永久基本农田特殊保护政策，积极探索符合地方实际的保护措施，推动永久基本农田保护“责任到人、落到地块”。各省（区、市）国土资源主管部门要根据《通知》要求，结合实际情况，抓紧制定具体实施办法，强化土地执法监察，及时发现、制止和查处违法乱占耕地特别是永久基本农田的行为。

指导意见

2022年1月4日，《中共中央、国务院关于做好2022年全面推进乡村振兴重点工作的意见》中提出：落实“长牙齿”的耕地保护硬措施。实行耕地保护党政同责，严守18亿亩耕地红线。按照耕地和永久基本农田、生态保护红线、城镇开发边界的顺序，统筹划定落实三条控制线，把耕地保有量和永久基本农田保护目标任务足额带位置逐级分解下达，由中央和地方签订耕地保护目标责任书，作为刚性指标实行严格考核、一票否决、终身追责。分类明确耕地用途，严格落实耕地利用优先序，耕地主要用于粮食和棉、油、糖、蔬菜等农产品及饲草饲料生产，永久基本农田重点用于粮食生产，高标准农田原则上全部用于粮食生产。

作用意义

中共中央政治局常委、国务院总理李克强指出，中国人多地少，任何时候都要守住耕地红线，守住基本农田红线。要坚持数量与质量并重，严格划定永久基本农田，严格实行特殊保护，扎紧耕地保护的“篱笆”，筑牢国家粮食安全的基石。转变农业发展方式，推进农业现代化，需要设施农业的发展，既要明确其特殊用地政策，又要严格规范用地管理，加强监测督查，对土地违法违规问题动真碰硬、重典问责。地方各级政府要切实负起主体责任，在深化农村土地制度改革、推进新型城镇化过程中，坚定不移实行最严格的耕地保护制度、最严格的节约用地制度，将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

但存方寸地，留与子孙耕。做好永久基本农田划定工作是贯彻落实“十分珍惜、合理利用土地和切实保护耕地”基本国策和国家粮食安全战略的基本要求，是贯彻落实国家新型城镇化战略、生态文明战略的重要举措，是尽职尽责保护耕地资源的重要任务，是实现中国梦的基石，划定永久基本农田工作真是马虎不得。

优质耕地急剧减少，成为中国大城市“城乡失衡”突出问题。中国农业部部长韩长赋认为，这已成为中国城市化进程“扯后腿”问题。

守住耕地红线和基本农田红线，支持和规范设施农业发展，事关中国国家粮食安全和农业现代化建设，是深化农村土地制度改革的底线要求，也是践行“尽职尽责保护国土资源，节约集约利用国土资源，尽心尽力维护群众权益”国土资源工作定位的必然选择，必须落实各级政府的主体责任，国土资源部和农业部要增强担当意识，加强对地方工作的指导和督促检查，切实提高地方各级党委政府和有关部门对耕地保护工作重要性、紧迫性的认识，更好地把握新常态下耕地保护工作面临的新形势、新任务和新要求，坚决贯彻落实中央决策部署，把永久基本农田划定、钉牢，把设施农业发展的好事办好、实事办实，为保障国家粮食安全、促进现代农业发展作出应有的贡献，将良田沃土、绿色田园留给子孙后代。

信息化管理

四川、广西、湖南等地利用MapGIS建立基本农田监管系统，统一管理基本农田数据，实现了基本农田信息化管理。 “划定永久基本农田”以第二次全国土地调查基本农田上图成果为基础，结合县乡土地利用总体规划修编和永久基本农田划定成果，通过入户调查，将基本农田落到图斑、地块，建立基本农田信息属性数据，再结合基本农田监管系统，建立完成基本农田划定数据库，统一管理基本农田所有属性数据和信息数据。通过签订或更新基本农田保护责任书，层层落实保护责任，完善基本农田保护台账，对基本农田相关信息进行数据库管理，做好日常更新维护，确保数据现时性，实时对数据进行查询统计，实现了基本农田动态监管。

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