撤县设市

中国的一种行政区划变动类型

撤县设市，即撤销县，设立行政建制与县相同的市（即“县级市”）。简而言之，就是将县改设为县级市。县级市，由地区、自治州、盟管辖，由地级市代管或由省、自治区直接管辖。地级市管辖的县撤县设市后，在法律上被称为省辖市，但实际上仍由原地级市代管。

历史发展

“撤县改市”的序幕，最早于1983年拉开。

背景是在1981年，当年的国务院《政府工作报告》中，有关“中国经济体制改革的基本方向”的论述中提出：“以大中城市为依托，形成各类经济中心，组织合理的经济网络”。

1983年，“撤县改市”序幕正式拉开，有31个县域改为县级市，并新设了7个县级市。

1986年《关于调整设市标准和市领导县条件的报告》规定：非农业人口6万以上，年国民生产总值2亿元以上，已成为该地经济中心的镇，可以设置市的建制。从1983年到1986年，是“撤县改市”的第一波高潮。

1993年，国务院同意民政部《关于调整设市标准的报告》，即在1986年国务院批准试行的撤县设市标准基础上另作修改，明确了适用范围、人口总数、经济指标等。“县改市”正式进入井喷期。至此，“县改市”正式进入井喷期。

截至1998年底，中国县级市数量达437个，其中近350个为县改市。人们熟悉的浙江义乌市和桐乡市、安徽桐城市和宁国市，都是赶乘这趟车而改市的。

1997年，国务院“暂停审批县改市”。关于叫停原因，业内认为，县改市初期有一定效果，但伴随着改革的深入，各地盲目跟风引发了一系列负面效应。一方面出现“假性城市化”；另一方面，市级权限给有心之人带来更多寻租空间，盛名之下，其实难副。

1997年，国务院暂停了实施11年多的撤县设市政策。原因在于，当时许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。从此，中国县级市的数目基本上是处于逐步减少的状态。资料显示，2010年中国有县级市370个，占全部城市总数的56%，年末总人口2.48亿，占城镇总人口的37%。

据不完全统计，自1997年，有110个地方（不包括上述的138个）有了新“名分”，但其中绝大部分是县级市改为地级市，或者县改区，并非跨度更大的县改市。而如今借助新型城镇化的政策背景，各地可能进行区划调整。部分县又看到了久违的曙光。然而，国务院仍未对撤县设市政策解冻明确表态，而各地县政府部门几乎都三缄其口，讳莫如深。

进入21世纪后，“县改市”再次成为关注焦点。

2010年初，就有国家发改委领导在全国人大常委会上表示，将积极研究完善设立县级市的标准，把达到一定规模和标准的县(镇)适度改设为市。

2013年，国家发展和改革委员会主任徐绍史在向全国人大常委会报告城镇化工作情况时表示，要把有条件的东部地区中心镇、中西部地区县城和重要边境口岸逐步发展成为中小城市。此外，还有传闻，已上报国务院的“国家中长期新型城镇化规划”将对中国城市规模划定标准进行重新设定。以上消息一出，舆论纷纷猜测在新型城镇化大潮的推动下，大规模的“撤县设市”或即将到来。

2013年11月，十八届三中全会《决定》提出，“优化行政区划设置，完善设市标准，严格审批程序，对具备行政区划调整条件的县可有序改市。”这是党中央权威文件中对“撤县设市”的一次明确表述。

2014年，国家发改委向国务院上报城镇化改革方案，明确提出“推进行政区划创新，完善城市行政区划设置和布局”。此表述将“撤县改市”正式拉入大众视野。

从1997年到2017年，20年变迁，是否真的将启动尘封的闸门？尽管确实的重启安排尚不明确，民政部围绕1993年版“撤县设市”标准而新修订的设市标准体系，已经在进行中，只是未见正式发布。

在冻结期间，从2010年起只有极个别县实现了撤县设市，且这些实现撤县设市的县份大多分布在边疆及少数民族集聚区，如云南、四川等地，也预示着随着城镇化建设的深入推进，撤县设市政策逐步松动。

冻结期间实现撤县设市的县份名单：

2010年9月，民政部批准：云南省撤销蒙自县，设立县级蒙自市。同年12月，云南省撤销文山县，设立县级文山市。

2013年1月24日，民政部批准：吉林省撤销扶余县，设立县级扶余市；云南省撤销弥勒县，设立县级弥勒市。

2013年7月3日，民政部批准：青海省撤销玉树县，设立县级玉树市。

2014年12月16日，民政部批准：云南省撤销香格里拉县，设立县级香格里拉市。

2015年2月17日，民政部批准：四川省撤销康定县，设立县级康定市。同年8月1日，广西壮族自治区撤销靖西县，设立县级靖西市；云南省撤销腾冲县，设立县级腾冲市。同年11月2日，四川省撤销马尔康县，设立县级马尔康市。12月15日，黑龙江省撤销东宁县，设立县级东宁市。

2016年1月13日，民政部批准：黑龙江省撤销抚远县，设立县级抚远市。同年3月20日，江西省撤销星子县，设立县级庐山市。6月16日，云南省撤销泸水县，设立县级泸水市。

2016年2月，国务院发布《国务院关于深入推进新型城镇化建设的若干意见》，文件指出，加快培育中小城市和特色小城镇，完善设市标准和市辖区设置标准，规范审核审批程序，加快启动相关工作，将具备条件的县和特大镇有序设置为市。适当放宽中西部地区中小城市设置标准，加强产业和公共资源布局引导，适度增加中西部地区中小城市数量。

2017年4月，民政部先后批复浙江省玉环县、河北省平泉县、贵州省盘县、陕西省神木县、四川省隆昌县、湖南省宁乡县等6县撤县设市，标志着冻结近20年的撤县设市政策将再次重新开闸。

2017年5月，民政部有关部门答记者问指出，有序撤县设市，是党中央国务院针对中国城市设置存在的突出问题，立足全局、着眼长远作出的重大决策部署。撤县设市的总体要求是积极稳妥、规范有序，防止一哄而上、盲目设市，并将适度向中西部地区倾斜。

2018年3月13日，国家发改委网站公布的《国家发展改革委关于实施2018年推进新型城镇化建设重点任务的通知》提到，2018年要加快培育新生中小城市，“稳妥有序增设一批中小城市，继续开展撤县设市、撤地设市，推动城市群及国家新型城镇化综合试点地区范围内符合条件的县和非县级政府驻地特大镇率先设市。

2022年，国务院《政府工作报告》提出，提升新型城镇化质量，严控撤县建市。

发展瓶颈

撤县设市其弊端显而易见，特大城市和超大城市迭次出现，城市病会继续蔓延和加重；“县域经济”活力可能下降。

一是，一些县级市与区域大型城市和核心市场的距离较远，难以享受到大城市的辐射作用，如湖南省的洪江市、津市等县级市，在改革开放后很长一段时间内增长缓慢，其经济发展水平已经大大落后。

二是，多种原因导致中国部分县级市的经济发展基础比较弱，城市活力不够。比如属于老工业基地的县级市、资源型县级市、产业结构不合理的县级市等。

三是，县级市的人口密度和人口规模偏低，难以发挥城市的集聚优势，严重制约了县级市经济社会的发展，也不利于提高县级市土地、能源等资源的利用效率。

四是，县级市的基础设施落后，使其过早出现环境污染、交通拥堵等问题，削弱了县级市的承载能力，不利于吸引人口的集聚，更不用说对于生活环境要求较高的科技、经营人才的集聚，制约了县级市的发展。

五是，按照城市行政级别配置公共资源、财政资金、土地指标、大型项目以及信贷支持的机制，严重削弱了县级市获取发展资源的能力，制约了县级市的发展。

设市路径

当前，对于“撤县设市”的路径有两种争议，一种是“整体设市”，即“县改市”；还有一种“切块设市”，即“县管市”。两种路径都各有利弊，不过综合来看，“整体设市”，即“县改市”更符合当前中国国情，可适当恢复。

“切块设市”是指对于人口大县，同时有实力较强的非县城所在地的镇，如果具备条件，以实力较强的非县城所在地的镇为中心城区，将周边一定空间范围内的乡镇划出，单独设立县级市。“整体设市”就是将一个县级行政单元整体改为县级市，即“县改市”。这两种路径各有其适用范围和优势，“切块设市”有助于人口大县的均衡发展，但其难点是新设一个县级建制，容易造成行政机构和人员冗余，同时切块设市的空间划分也存在一定难度。而“整体设市”不会增加县级建制，行政区划调整的难度小。

搞“县管市”的做法，虽然分清了城乡之间的界限，有利于限制城市空间的无序扩张，但也应该看到这种城乡分治的做法在一定程度上与城乡统筹的要求不相适应，对中国现有的管理制度影响较大，人为切割了历史上所形成的社会、经济、政治、文化、生活方式等诸多方面的联系。比较稳妥的做法应是在继续稳妥推进“省直管县”改革的前提下，适当恢复“县改市”，同时对于人口大县和县级市，在设市条件成熟的地区，搞“切块设市”，逐步增加县级城市数目，促进县级城市的经济社会发展。

浪潮因数

一些地方之所以热衷于撤县设市，自然有其好处。一是市的影响、声誉要比县高，有利于提高居民的自豪感，也有利于招商引资、吸引人才；二是市比县的行政管理范围更宽，行政管理权限更大，如果升格成地级市，还可以在“代管”附近的县和县级市时，得到更多的实际利益；三是更容易争取到更多的项目、资金和政策以及一笔可观的城市建设费用。

当然，在这些看得见的好处背后，还有更多的基于权力自肥的“行政功利”：一是领导更容易受到重视和提拔；二是随着管理职能的扩大，可以多设一些机构，多一些编制人员，从而可以多安排一些职务和人员；三是水涨船高，所有当地公务员都可以获得高一等级的行政级别和工资补贴。但另一方面，“行政功利”会增加社会成本，名称更换带来的匾牌、公章、公文等的更新，也需要耗费一笔不菲的财政收入。

至于撤县设区，来自上级的冲动要更大，其可得的好处也较多。一是撤县设区之后，城市的“饼子”摊大了，各方面的统计数据会更加“好看”；二是撤县设区也是一个收权和收钱的过程，特别有利于盘活更多的土地资源，获得更多的土地出让金和房地产、城市建设的开发收益。

各出奇招

撤县设市热潮再度汹涌而来，国家尚未开闸，百余县已在各出奇招。如今会否重蹈16年前覆辙，国家尚未祭出对策。

十六年后，再起热潮。

神木县做梦都想拥有一个新的“名分”——神木市。正如该县原县委书记雷正西在给南方周末记者的回函中说，自上世纪90年代启动撤县改市工作以来，“在这二十多年里，神木广大干部群众一直期盼着能够撤县设市，成为一名真正意义上的‘市民’”。

这个中国第一产煤大县，因推行全民免费医疗而享誉全国。它对于“名分”的渴求，也只是中国上百个县城的一角缩影。

据南方周末记者根据公开的官方信息统计，自1997年开始，包括神木，陕西省就有21个县提出撤县设市（区）。如果放之全国，至少有138个县（地区、盟）明确提出改头换面的设想。

而近两年，挟城镇化之名义，这场热潮被媒体形容如“不断升温的高压锅”，汹涌而来。只需简单地搜索，就可看到不少地方正在编制规划、成立课题组、上报省级，渲染气氛，力图由“县”变成“市”。

这股潮流在中部、西部欠发达地区最为显著。如云南、贵州、广西、安徽，乃至最西边的新疆，大部分地方都是在2011年之后提出的申请。

实际上，这口“压力锅”压抑已久。1997年，国务院暂停了实施十一年多的撤县设市政策。原因在于，当时许多地方盲目追求“县改市”，造成县级市市区农村人口比重过大，城郊比例失调，城乡概念模糊等“假性城市化”问题。

而诸如神木县这样的明星县，也未能搭上撤县设市的末班车。

在这16年间，只有极少数县城“幸运”地获批。据民政部区划地名研究所原副所长浦善新此前接受媒体采访时称，1997年撤县设市的总数还没有政策冻结之前的一年数量多。

据南方周末记者不完全统计，自1997年至今，有110个地方（不包括上述的138个）有了新“名分”，但其中绝大部分是县级市改为地级市，或者县改区，并非跨度更大的县改市。

而如今借助新型城镇化的政策背景，各地可能进行区划调整。神木县又看到了久违的曙光。然而，国务院仍未对撤县设市政策解冻明确表态，而南方周末记者试图联系多地采访时，各地政府部门几乎都三缄其口，讳莫如深。

在南方周末记者接触到的百余县区中，神木属于为数不多的“高调分子”。“我们县申报撤县设市材料齐全，各项指标符合国家标准要求，我们对此抱有100%的信心。”神木县委办公室工作人员高增力说。

这个全国百强县的自信绝非一句空话。南方周末记者获悉，如果按国家撤县设市的人口、经济、基础设施建设等多个主要指标，神木各项指标均已达到并大幅超出标准。其中GDP总量是国定标准25.1倍，人均地区生产总值是39.8倍。2012年城市化率已达63%，县域集聚人口超过40万。用雷正西的话说，“神木早已不是传统意义的县”。

出色的经济数据，让神木组织撤县设市工作格外神气。

2011年全国“两会”上，有陕西省人大代表就为神木等县撤县设市提交议案，而县委、县政府也在当年将之列入重要议事日程，并获得省市两地政府的支持。次年，陕西省政府向国务院提交了神木撤县设市的请示。处于待批阶段。

而距神木千里之遥的贵州省黎平县，却仍在冥思苦想，默默准备。

黎平县是全国592个贫困县之一，比对国家现行撤县设市标准，在经济、人口、工业产值3大项9小项硬性条件指标中，黎平县2011年还有4小项数据未达到国家标准，包括重要指标如县政府驻地的非农产业人口、乡镇以上工业产值等。

即便如此，黎平仍急欲争得“名分”。就在黎平县辖区的公路上，南方周末记者就看到了“积极推进撤县设市工作有利于黎平经济发展”的标语横幅。

撤县设市最早出现在黔东南州的“十二五”规划中，希望黎平、镇远、天柱、榕江等四个县能在规划期内实现撤县设市。州委、州政府于2012年还专门进行课题研究，寻找政策突破口。

身为《关于加快推进黎平撤县设市工作的调研报告》（以下简称黎平调研报告）第一执笔人，莫新华称，该课题属2012年度州委重大课题之一，成果已报送州委、州政府。

该调研报告巧妙地结合现行标准中的特殊条件：“具有政治、军事、外交等特殊需要的地方”，设市条件可适当放宽，为黎平撤县设市指明了方向。据介绍，黎平是“中国革命伟大转折的起点”、红军长征入黔第一县、中国革命老区，有显著的红色文化标签。“要充分利用这一特殊的政治、军事背景，争取审批部门放宽建市条件。”这份获得州委主要领导签字认可的调研报告中如此表述。

黎平还专门成立了撤县设市工作领导小组，召开全县动员大会，以2014年为完成时限，倒计时推进，甚至组织团队到有同样背景且撤县设市获批的井冈山市取经。

一字之差，差在哪里

从“县”到“市”，一字之差，为何百县如此趋之若鹜

2013年1月，吉林扶余和云南弥勒成为幸运儿，由县改县级市。“很多县长认为设市对当地招商引资有形象上的提升。”云南民政部门一名人士称，而弥勒申报，更看重的是这个红河州重要工业县能发挥区位优势，成为滇中、滇南城镇群的接合点，承接滇中经济圈产业布局的重要作用，同时，它也是具有“少数民族地区”的申报优势。

这样具有宏观布局优势的幸运儿毕竟是少数，而如神木，更看重“市”的行政管理权限。雷正西说，传统的管理模式和力量已经明显不适应神木的发展，经济社会管理领域往往显得捉襟见肘。“可以形象地将神木的现行体制比作‘小马拉大车、大脚套小鞋’。因此，将神木撤县设市、破解原有体制机制束缚、推动神木转型升级就十分必要而紧迫。”

而对黎平县来说，撤县设市同样意义重大，正如黎平调研报告中所言，撤县设市是加快民族地区发展的现实需要，更有利于争取上级从政策、资金、项目等方面给予黎平更大的扶持，推动黎平侗乡的跨越式发展。

很显然，神木与黎平的“市民梦”分属两个不同路数，后者更希望换个名分以求更好发展。

在长期关注区域发展问题的中国社科院城市发展与环境研究所研究员宋迎昌看来，虽然县与市一字之差，但待遇相去甚远，尤其体现上级政府的定位上，县一般以农业为主，市则以工商业或者服务业等非农产业为主。

其次，体现在政府部门设置和编制确定上，县一般涉农部门较多，市则以城市经济和城市管理部门设置为主；再者，上级政府转移支付或者专项扶持资金也有差别，县一般只能用于农业相关领域，而市可以用于城市相关领域。

宋迎昌同样认为，在各地热衷的招商引资行动上也有影响。市的形象较好，在工商业发展方面与城市建设等方面可以提供较多的优惠政策，有利于吸引较多外来资金，而县在招商引资中处于边缘化地位。

据南方周末记者采访，不少县的民政部门对撤县设市政策何时开闸并不清楚。南方周末记者试图联系民政部采访，但截至发稿，还未得到答复。一名民政部官员透露，吉林扶余和云南弥勒只是特例，国家还没有开闸的政策动向。

不过，据媒体公开报道，由国家发改委牵头编制的《全国促进城镇化健康发展规划》即将亮相，这份规划透露出一个新迹象，一些省市将开展更大规模的中小城市建设，各地撤县设市（区）等相关动作将会越来越密集。

在政策正式解冻之前，各地早已高烧不退。“万事俱备，只欠东风。”神木县委书记雷正西如此形容形势。

不惟神木、黎平，各地都在快马加鞭。云南省石林县为此成立撤县设市工作协调领导小组办公室，还曾决定举行《石林彝族自治县撤县设市的报告（征求意见稿）》的听证会。

勿论解冻与否，于20年前开始正式推行、后经修改的设市国家标准早已过时，难以指导设市实践，比如经济指标，站在当时的角度很高，但却是很低，很多县都可以达到，不能反映城市的经济聚集水平，急需民政部组织相关专家科学研究新的“县改市”标准。

而在2010年2月召开的十一届全国人大常委会第十三次会议上，官方正式提出，中国将积极研究完善设立县级市的标准，把人口、经济、财政、税收以及城市建设达到一定规模和标准的县（镇），适度改设为市。

国家撤县设市标准的意见征求稿已发，仍处意见征求阶段。

不过，在宋迎昌及多个省份民政系统官员看来，重启撤县改市是经济社会发展的客观要求，有不可阻挡之势。在国家大力推进新型城镇化的背景下，国务院应该尽快开启新一轮的撤县改市政策，在做足开启前的功课后，应该“应设尽设”，但坚决杜绝“乱改热”重来。（来源：南方周末）

时事点评

随着城镇化发展规划颁布时间日趋临近，各地除了着力发展具有国际竞争力的大城市、特大城市，更多的是开展大规模的中小城市建设，撤县设区、撤县设市、撤镇设市由此将成为一股“大潮”，已有百余县申请撤县设市。

在未来的几十年中，随着城镇化的进一步加速，一些辖区人口、产业体系等已经完全融入邻近城市的地方，将撤县设区；一些人口结构和社会生活形态都已经独立城市化的地方，将撤县设市、撤镇设市，是符合城市和社会发展规律的，体现了中国区域管理建制上的与时俱进，应该鼓励和提倡。

然而，不能不看到，一些已经撤县设区、撤县设市的地方，不少是在还不具备条件的情况下进行的。虽然“市（区）”的匾牌已经高悬，但产业体系的转型没有跟上，领导的管理观念、管理风格、管理效率也没有跟上，市民基本的“城市意识”更没有跟上，导致正能量没有充分发挥，还带来了更多新的问题。这一轮申请撤县设市的县就有百余个，其中究竟有多少泡沫，应该引起我们的警惕。

无论是独立设置的市，还是城市下辖的区，本质上都是指区域载体功能较为完善、已经城市化的地方。撤县设区、撤县设市、撤镇设市，如果仅仅是拼凑，仅仅是为了“行政功利”，就会将“市”从城市属性中游离出去，丧失应有的基本意义。另外，一股脑地撤县设区，也与国家加大中小城镇建设、提升城镇化的质量的要求背道而驰。因此，面对新一轮的撤县设市冲动，务必做到具体情况具体对待，保持应有的清醒和谨慎。

变更统计

具体名单

县级以上行政区划变更情况（分省）资料来源

详细信息

2018年9月26日，经国务院批准，同意撤销滦县，设立县级滦州市，以原滦县的行政区域为滦州市的行政区域，滦州市人民政府驻滦河街道滦河西路3号。滦州市由河北省直辖，唐山市代管。

2019年8月，经国务院批准，同意河南省撤销长垣县，设立县级长垣市。以原长垣县的行政区域为长垣市的行政区域，长垣市人民政府驻蒲西街道人民路368号。长垣市由省直辖，新乡市代管。

2019年8月，经国务院批准，民政部批复同意撤销广德县，设立县级广德市，以原广德县的行政区域为广德市的行政区域，广德市人民政府驻桃州镇爱民路99号。广德市由安徽省直辖，宣城市代管。

2019年12月，经国务院批准，民政部批复同意撤销澄江县，设立县级澄江市，以原澄江县的行政区域为澄江市的行政区域，澄江市人民政府驻凤麓街道凤翔路北26号。澄江市由云南省直辖，玉溪市代管。

2019年12月16日，经国务院批准，民政部批复同意撤销无为县，设立县级无为市，以原无为县的行政区域为无为市的行政区域，无为市人民政府驻无城镇二坝路1号。无为市由安徽省直辖，芜湖市代管。

2019年12月20日，经国务院批准，民政部批复同意撤销库车县，设立县级库车市，以原库车县的行政区域为库车市的行政区域，库车市人民政府驻新城街道办事处文化东路150号。

2019年12月26日，经国务院批准，民政部印发《关于同意广西壮族自治区撤销平果县设立县级平果市的批复》（民函〔2019〕122号），同意撤销平果县，设立县级平果市，平果市由自治区直辖，百色市代管，其管辖行政区域以及人民政府驻地维持不变。

2020年6月12日，经国务院批准，民政部批复同意撤销湖北省监利县，设立县级监利市，以原监利县的行政区域为监利市的行政区域，监利市人民政府驻容城镇荆台路1号。监利市由湖北省直辖，荆州市代管。