住房保障

2007年10月实施的制度

住房保障是一个包含范围很广的概念。广义地说，“宅基地”、“福利分房”都是住房保障制度的一种具体形式。它们是低生产力水平下保障“人人有房住”的制度。依靠市场配置住房资源，并不等于说人人都只能依靠自己的收入买房子住，也不等于说人人都只能靠市场化竞争、自主分散决策来获取住房。在市场经济条件下，为了保障每个人都有房子住，政府要实施一些特殊的政策措施，帮助单纯依靠市场解决住房有困难的群体。这个政策体系的总称，就叫做住房保障制度。

起源及内涵

“保障”即保护防卫，该词多和政府帮扶弱势群体的行为相联系。我国社会保障的重点是广覆盖、保基本，即保障城乡居民的最低生活、基本医疗、基本养老的权利和需求。对于何为住房保障，中国国内并没有权威的解释或法律条文相对应。“住房保障”可能是从早期政府文件中“保障性安居工程”里衍生的一个术语，后多和体系、政策、工作、范围、水平等名词联用。一般代指政府为低收入居民和弱势群体提供的住房援助，使其具备基本的住房条件。

住房保障这个概念在改革开放之前的政治与社会发展语境中是不存在的，因为城市居民住房基本都是由政府或单位解决的，公房是主流，私房只是零星存在，可以不严格地说当时采取的是一种全民福利住房制度。住房价格机制作用甚微，分配往往根据家庭结构、年龄、工龄、职位、已占用住房状况等因素进行，房地产市场尚未形成。

1994年6月，国务院批转《国家体改委经济体制改革实施要点的通知》时提出：“促进住房社会化、商品化和住房建设的发展”。其中主要的改革措施是公房提租、发展经济适用房和推出住房公积金制度。这个时期，住房制度改革的方向是产权改革，引入市场机制，并建立双轨制的住房供应体系。此时，住房保障尚没有正式文件涉及这一概念，更无论纳入社会保障的范畴。国务院在1998年发布《关于进一步深化城镇住房制度改革加快住房建设的通知》，具体目标是停止住房实物分配，建立和完善以经济适用住房为主的多层次城镇住房供应体系，最低收入家庭租赁由政府或单位提供的廉租住房。此文件明确了由建设廉租房、经适房项目、发放住房补贴和推行公积金制度为中低收入家庭和职工购（租）房提供援助。该文件没有出现“住房保障”或“保障性住房”的字眼。

随着住房制度改革的深入，官方首次以文件形式提出“加快建立和完善适合我国国情的住房保障制度”是在2003年8月。国务院颁发《关于促进房地产市场持续健康发展的通知》。这份文件的主旨是坚持住房市场化，坚持以需求为导向的基本方向。业界一般解读该文件是加快住房领域市场化改革的政策。随后近10年的实践也表明，整个房地产市场和行业得到空前发展，住房拥有率不断上升，城市各阶层居民的住房状况得到极大改善。

2007年10月，十七大提出要加快推进以改善民生为重点的社会建设，其中提出“健全廉租住房制度，加快解决城市低收入家庭住房困难”的要求。当时提出社会保障的重点是基本养老、基本医疗、最低生活保障制度，尚未包含住房保障。指导性的意见是“建立适应全体居民需要的多层次住房保障体系”，在正确认识和处理政府主导和社会参与的关系上，充分发挥各类市场主体和社会组织的作用，对能够实行市场运作的公共服务，应该发挥市场机制的作用。

伴随着城市住房价格上涨，高层着力强调住房保障工作是在2008年。在金融危机波及我国的背景下，国务院办公厅12月在中国政府网发布《关于促进房地产市场健康发展的若干意见》。意见提出“加大保障性住房建设力度，进一步改善人民群众的居住条件，促进房地产市场健康发展”。此时的政策思路仍旧是把建设保障性住房看成是市场干预的一部分，主要是做加法而不是减法。随着房价的进一步上涨，2011年1月26日国务院常务会议研究部署进一步做好房地产市场调控工作时确定，要落实住房保障和稳定房价工作的约谈问责机制，并将保障性安居工程建设纳入了地方政府的责任目标。在3月中旬出台的国家“十二五”规划纲要提出“提高住房保障水平”，拟通过“加大保障性住房供给”实现“住有所居”的社会目标。

住房保障工作是伴随着住房制度改革的进程逐渐凸显并受到重视的，没有住房的市场化商品化也就没有住房保障。供应保障性住房（或建设保障性安居工程）成为干预住房市场的一种政策工具。类似基本医疗、基本养老、义务教育，住房保障可视为一种兜底的制度，是一种国家构建的生活“安全网”和社会“稳定器”。是否将保障范围扩大到更多居民甚至全体居民还存在很大争议。主流的意见是住房保障的重点是低收入者和弱势群体，一般将解决最低收入者住房困难的廉租住房制度列入社会保障体系。我国住房保障覆盖范围的目标大约控制在20%，房地产市场仍旧以商品房供应为主，这种情况下居民往往需要得到某种住房援助才能负担得起住房。

主要内容

在我国社会主义市场经济条件下，有多种住房保障形式。村民在集体划分的“宅基地”上自行建房。市民则分类解决：高收入者面向市场购买商品住房；中低收入者购买经济适用住房或者购买“二限房”；最低收入者租住政府提供的廉租住房等。住房保障和失业、养老、医疗等保障都是社会保障制度的组成部分。

从现实情况看，我国住房保障有以下内容：

公积金

即在职职工按比例缴存、所在单位等额补贴、均归个人所有的长期住房储金；对公积金免征个人所得税；职工在购买自住住房时可提取使用其个人账户内的公积金，还可申请公积金个人贷款，公积金贷款实行政策性优惠利率等。

货币补贴

这是国家停止住房实物分配后，为解决无房职工住房问题而实行的住房货币化分配政策。即给无房职工和住房未达标职工的未达标部分发放一定的住房补贴，由这些职工根据自己的经济情况自由选购合适的住房。老职工一次性发放；新职工随工资在二十年内发放完毕。

经济适用房

经济适用房是政府针对低收入群体的住房困难，通过行政划拨土地、减免相关税费等政策扶持的方式，组织统一建设或者规定在房地产开发建设项目中按比例配套建设的面积为60㎡—80㎡的政策性商品住房。

廉租住房

经济适用房毕竟还是让低收入家庭去“买”。对于连经济适用房也买不起的最低收入家庭，由政府实施廉租房保障。保障形式主要有两种：对已经租住住房的，由政府发给其一定数量的租金补贴；对无住房的，由政府建设并提供能够满足其基本居住需要的面积适当、租金较低的廉租房。

二限房

即限制价格、限定面积的普通商品房。“二限房”是国家在商品房价格奇高、面积过大，工薪阶层对此望洋兴叹的情况下出台的宏观调控政策，是国家专门为解决既买不起商品房，又不符合购买经济适用房条件的中收入者尤其是工薪族，即所谓的“夹心层”的住房问题而强制推行建设的的中小套型、中低价位的普通商品房。

上述几个方面只是就一般性住房保障而言。我国是一个发展不平衡的大国，从具体国情出发，住房保障还需要有针对特殊情况的特殊政策。例如，在大量农村剩余劳动力向城镇转移的过程中，如何解决他们的住房问题；旧城改造和房地产开发中，大量房屋拆迁造成一部分低收入被拆迁户无力回购新建商品房的问题；老工业基地等社会失业率较高、住房改善速度明显滞后地区的住房问题等。这些问题都是迫切需要我们深入研究并尽快完善的方面。

公共租赁房

公共租赁住房供应对象主要是城市中等偏下收入住房困难家庭。有条件的地区，可以将新就业职工和有稳定职业并在城市居住一定年限的外来务工人员纳入供应范围。公共租赁住房的供应范围和供应对象的收入线标准、住房困难条件，由市、县人民政府确定。已享受廉租住房实物配租和经济适用住房政策的家庭，不得承租公共租赁住房。2010年6月8日，住房和城乡建设部、国家发展和改革委员会、财政部、国土资源部、中国人民银行、国家税务总局、中国银行业监督管理委员会联合发文《关于加快发展公共租赁住房的指导意见》（建保[2010]87号），对公共租赁住房作了相关规定。

方式

从我国实际情况看，住房保障制度包括四个基本方面。

公积金制度

这个制度包括雇主与雇员共同缴付、对公积金部分免征个人所得税、在购房时除个人账户累积部分外还可利用公积金贷款购房、以及公积金贷款实行优惠利率等几个组成部分。

半市场化方式

政府通过减免土地出让金或提供土地补贴、减免税费等方式建设的经济适用房就是这种制度的体现。经济适用房是一种“政策房”，应当在档次、面积以及购房者收入水平上有一定限制。在完善的经济适用房制度中，政府应当对每年住房开工面积中必须包括多大比例的经济适用房作出强制性规定。

非市场化

经济适用房毕竟还是让购房者去“买”。对连经济适用房也买不起的有些困难群体，可以建立政府贴息的制度。例如人均收入低于某一个水平的家庭购买经济适用房时，由政府补贴贷款利息。对于贴息也买不起的群众，可以由政府提供廉租房。

救济方式

最后还有少量特困群体，他们连廉租房的租金也付不起。这就需要有制度来保障他们的基本住房需求。具体办法就是对特困家庭采取政府提供贴租的方式。

上述这四个方面只是就一般性住房保障而言的。我国是一个发展不平衡的大国，从具体国情出发，住房保障制度还需要有针对特殊性问题的特殊政策。城市化进程中，拆迁造成一部分低收入群体居住地远离核心市区，“有了房却坐不起车”的问题；城乡结合部出现的“城中村”问题；老工业基地等社会失业率较高、住房改善速度明显滞后地区的住房保障问题等。这些问题都是迫切需要我们深入研究并尽快完善的方面。有必要强调的是，作为一个人多地少、资源有限的国家，在一个相当长时间内，我国住房保障制度还只能以“低水平、广覆盖”为目标。

附加：相关住房标准：

问题

低收入人数上升

一些地方低收入群体人数呈上升趋势。特别是小城市的地方国有（营）、集体企业大都按照“民营化”要求，破产或改制为民营企业，形成大批下岗失业职工，成为低收入和最低收入群体的主体；中、小城市为了提升城市品位，提高城市形象，实施大规模旧城改造和房地产开发，许多被拆迁户加入到低收入群体；在推行“城镇化”进程中，大批农民因进城务工而在城市定居，形成一定规模的新的低收入群体等。

中收入者被遗忘

国家的住房政策向低收入和最低收入群体倾斜，建设了部分经济适用房和廉租房，解决了部分低收入和最低收入家庭的住房问题；而高收入家庭则通过市场购买商品房；剩下的中收入家庭尤其是工薪族即无资格购买经济适用房，也不符合租住廉租房的条件，又无经济实力购买价格昂贵的商品房，成为被忽视甚至被“遗忘”的“夹心层”。

保障性住房稀少

一是原有住房被大量拆除：在各地“火热”的旧城改造和房地产开发过程中，大量群众的旧私房和有的群众租住的旧公房被拆除；许多企业破产或改制时将职工的住房连同厂房等一并卖掉。二是经济适用房和廉租房建设项目受到商品房排挤，各地建设速度步履艰难；“二限房”就更不用说，才刚刚开始启动，也受到商品房的挤压；因此，经济适用房、廉租房和“二限房”建成的数量有限。也就是说，旧住房大量减少，新的适合中、低收入群体居住的经济适用房、廉租房和“二限房”却建设的不多，因此，造成保障性住房十分匮乏。

保障性资金紧张

地方政府在“经营城市”的理念下，土地可以卖钱，商品房可以收税，所以，都热衷于旧城改造和房地产开发，而经济适用房和廉租房不仅没有经济效益，还要划拨建设用地和减免相关税费，因此，一般都不优先考虑或者就不考虑；而廉租房对最低收入家庭无论是实物配租（建设廉租房）还是租赁补贴（发给租金补贴）都需要政府投入大量资金，而资金来源除中央财政专项资金外，无论是地方财政专项预算资金、不少于10%的土地出让金还是扣除风险准备金和管理费用后的住房公积金增值收益等，都是地方政府的“腰包”，因此，要掏这样的“腰包”很难。

保障性政策难行

从1994年以来，国家房改政策中陆续出台了一系列住房保障措施，即建立住房公积金、实行住房货币补贴、实施廉租住房保障、建设经济适用住房和“二限房”等。但是，各地对这些惠民政策的推行较为艰难，贯彻、落实、执行情况并不理想：公积金缴存苦乐不均；住房货币补贴参差不齐；廉租住房是“雷声大，雨点稀”；经济适用住房和“二限房”建设进展缓慢等。

保障性机构弱化

房改机构就是住房保障机构。因为住房保障的内容如住房公积金、住房补贴、经济适用房、廉租房等措施，都是国家推行的房改政策的主要内容，是各级房改部门开展的重要且具体的房改工作。由于房地产开发的巨额利润导致经济适用房、廉租房和“二限房”建设步履艰难，深化房改进程受阻，一些地方的房改机构受到严重削弱，人员被调离或“借调”，房改几乎处于停顿状态。

政策

《新型城市化背景下的住房保障》的报告认为，当前中国住房的主要矛盾是结构性矛盾，即高房价超出居民的支付能力；保障性住房供给比例偏低。

该报告指出，要实现十八大报告提出的“有序推进农业转移人口市民化”目标，大力推进新型城市化战略，政府住房保障的责任不能仅着眼于现有城市户籍居民，而应覆盖到在城市居住的所有居民。随着中国新型城市化进程的加快，包括农业转移人口在内的新增城市人口规模庞大，对住房的可支付能力更低，由此将给政府承担住房保障责任带来巨大的压力，需要高度重视住房保障目标和保障手段的顶层设计。

针对这一事关未来中国经济增长前景与人民美好生活的重大问题，报告提出，中长期内住房保障的目标应确定为：保障所有在城市生活的人群拥有“可支付的、合理、适宜的居住空间”。

为实现这一政策目标，报告指出：特定时期采取以行政手段控制住房市场有其合理性，但在长期内应放弃单纯以房价为调控目标，而应重视人们居住空间的合理化和可支付性，采取以经济利益调节、市场化管理手段为主体的住房保障政策框架。

这一政策框架的基本思路可概括为三大主体政策：

第一，形成市场化住房与保障性住房协调发展的住房供给体系，采取多种手段增加保障性住房供给。市场化住房应是住房供给的主体，市场自由购买和出售，租售权利不受限制。供给面干预政策的核心，是提供部分低于市场均衡价格的保障性住房，主要用于满足中低收入人群的保障性需求。保障性住房主要用于出租，也可以出售给中低收入居民。当前可以采取加大公租房建设力度，通过免缴保有环节房产税等手段激励小产权房、商品房纳入保障性住房租赁体系等。在城市化进入稳态阶段之后，可以通过将公共住房出售等措施，鼓励保障性住房自有为主。

第二，以保有环节差异化房产税调节市场化住房价格。其政策目标是提高超过“合理居住空间”的持有商品房的成本。报告建议应及时推广上海、重庆的经验，针对居民用房开征保有环节的差异化房产税，对于城镇居民家庭人均用房超过40平方米的部分，无论其住房是何种产权性质，均应按评估价格征收税率较高的保有环节房产税，对于40平方米及以下部分，则不征收保有环节房产税。

第三，基于市场化原则管理保障性住房，增强保障性住房的资产属性。报告强调应简化当前种类繁多的保障性住房的复杂管理格局，将其统一为单一的保障性住房。保障性住房应封闭运行，允许中低收入居民按统一的、市价70%的标准租赁或购买保障性住房。现阶段应主要采用租赁的方式。除政府建设的公共产权住房之外，在当前阶段还应通过税收手段等将小产权房，空置商品房调动出来，接受政府的租金管制，租赁给中低收入居民。在城市化进入稳态阶段之时，可以逐步将部分公共产权保障性住房按市场均衡价格的70%水平出售给中低收入居民。对于支付能力无法满足租赁保障性住房的，财政应根据居民收入水平的差异，设置多档租金予以补贴。

2015年3月5日，在第十二届全国人民代表大会第三次会议上，总理指出：①要加大城镇棚户区和城乡危房改造力度；②把一些存量房转为公租房和安置房。对居住特别困难的低保家庭，给予住房救助。他强调，支持居民自住和改善型住房需求，促进房地产市场平稳健康发展。

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